IV SA/Gl 478/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy G. uchwałą z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustaliła miesięczne opłaty za świadczenie usług opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowaną w ciągu pięciu godzin, w prowadzonych przez Gminę G. przedszkolach, które miały obejmować sprawowanie opieki, organizowanie zabaw, konkursów i gier, różnicując ją w zależności od wieku (dla dzieci 6-letnich i starszych ustalono opłatę w kwocie 40 zł, zaś dla dzieci pozostałych 60 zł), nadto postanawiając, że co do zasady opłata nie podlega zwrotowi za okres nieobecności dziecka w przedszkolu, wprowadzając jednak wyjątki od niej i ustalając kryteria zwolnienia od opłat. Jednocześnie uchyliła poprzednią uchwałę podjętą w tej materii i określiła jej datę wejścia w życie po upływie 14 dni od opublikowania z mocą obowiązującą do dnia 1 września 2009 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podał, iż obowiązujące przepisy jasno stwierdzają bezpłatność świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, natomiast rada gminy może ustalić opłaty wykraczające poza tę granicę. Uchwała w tej materii ma charakter prawa miejscowego. Opłaty nie stanowią daniny publicznej, a są odpłatnością za usługę, toteż ich wysokość winna uwzględniać kryterium ekonomiczne i regułę ekwiwalentności świadczeń. Zatem niezbędne jest wskazanie, za jakie usługi opłata będzie pobierana oraz sprecyzowanie sposobu jej kalkulacji. Przy czym w ocenie organu nadzoru wykluczone jest wprowadzenie opłat o charakterze stałym i zryczałtowanym. Tych wymogów zaskarżona uchwała nie spełnia, gdyż po pierwsze nie precyzuje zakresu świadczeń, za jakie opłatę ustalono, w szczególności w zakresie przekraczającym ramy programowe, po wtóre wprowadza nierówne zasady jej ponoszenia (różnicuje jej wysokość w zależności od liczby dzieci uczęszczających do przedszkola), po trzecie przyjęła regułę odpłatności mimo niezrealizowania usługi z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. Na uzasadnienie swych twierdzeń Wojewoda przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dlatego w jego ocenie uchwała ta nie powinna się ostać. Odpowiadając na zarzuty skargi Gmina G. wskazała przede wszystkim, że ustalając odpłatność za uczęszczanie do przedszkola oczywiście miała na uwadze, że obejmuje ona jedynie zajęcia ponadprogramowe (ponad 5 godzin dziennie), gdyż w pozostałym zakresie jest to świadczenie bezpłatne. Jednakowoż jej zdaniem ustawodawca upoważniając radę gminy do ustalania odpłatności za przedszkole nie zawęził tego uprawnienia do ustalenia jednolitej dla wszystkich dzieci wysokości. Zatem za nietrafny uznała zarzut niekonstytucyjnego zróżnicowania sytuacji dzieci w zależności od ich wieku. Nadto wyraziła pogląd, że w uchwale sprecyzowano, za jakie usługi należna jest owa opłata. W jej ocenie dopuszczalne było też zróżnicowanie wysokości opłat w zależności od ilości dzieci w rodzinie korzystających z przedszkola. Zezwalają na to zwłaszcza przepisy konstytucyjne nakazujące ochronę rodziny i dziecka oraz gwarantujące prawo do nauki. Wreszcie podkreślono fakt, że zaskarżona uchwała reguluje wypadki zwrotu opłat w razie nieobecności w przedszkolu. Wskazano także na zapadłe w tej materii wyroki sadów administracyjnych. Dlatego uznano tę uchwałę za zgodną z prawem i wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że jak głosi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość procedowania przez organ, który go wydał, podjął czy uchwalił. Wedle brzmienia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie, gdy zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tych ramach, należy przede wszystkim określić jej charakter prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to w zasadzie jest już ujmowane jednolicie. Mianowicie dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące opłat za korzystanie z przedszkoli stanowią akty o charakterze prawa miejscowego (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, dostępny w centralnej bazie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl). W uproszczeniu tego rodzaju uchwały zawierają powszechnie obowiązujące przepisy gminne, mają charakter aktu normatywnego, są potencjalnie skierowane do wszystkich (wielu nieokreślonych) mieszkańców, mają cechy abstrakcyjności i wysokiego stopnia ogólności. Tak też zresztą oceniły go strony niniejszego postępowania, i jest to stanowisko słuszne. Problematyka odpłatności za pobyt w przedszkolu jest ostatnio często obecna w orzecznictwie sądów administracyjnych, toteż wypracowana już została praktyka w tym zakresie. Jak trafnie wskazały obie strony w przywołanych wyżej pismach, opłata może być ustalana przez radę gminy wyłącznie za świadczenia, które nie mieszczą się w ramach podstawy programowej obejmującej nauczanie i wychowanie w czasie co najmniej pięciu godzin dziennie. W tych bowiem ramach jest ono bezpłatne. Wobec braku sporu nie ma potrzeby szerszego rozwijania tego zagadnienia. Ustalenie opłaty nie jest jednak obligatoryjne. Wobec powyższego zasadnie twierdzi skarga, że konieczne jest precyzyjne określenie zarówno zakresu opłat, a więc podanie, jakich świadczeń one dotyczą, bacząc na fakt, iż w ramach świadczeń bezpłatnych mieści się realizacja zadań, do jakich powołane są przedszkola, jak też ich kalkulacji. Przeto wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały zakresu zadań mających mieć charakter ponadprogramowy jest wadliwe. Oto bowiem przywołane tam "sprawowanie opieki, organizowanie zabaw, konkursów i gier" należy zaliczyć do podstawowych zadań przedszkoli. Sugeruje to jakoby w granicach obowiązkowych zadań mieściły się inne świadczenia, a to jest założenie nieprawidłowe. Podstawowe usługi winne być realizowane również w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. W treści zaskarżonej uchwały zabrakło przy tym jakiejkolwiek kalkulacji opłat. Już z tych powodów uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. W tej materii odwołać się wypadnie choćby do uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się też na nieprawidłowość polegającą na ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola jako opłat stałych, ryczałtowych (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, dostępny w bazie internetowej), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. Zatem winny być uzależnione od rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, dostępny w bazie internetowej). Budzi zatem istotne zastrzeżenia prawne zróżnicowanie opłat w zależności od wieku dziecka, zwłaszcza gdy zabrakło jego uzasadnienia w zaskarżonej uchwale. W tym też kontekście naruszają prawo uregulowania zawarte w § 2, § 3 ust. 1 lit. a i ust. 2 tej uchwały, gdyż opłata może być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w tej materii jest utrwalone (p. nieprawomocny wyrok z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 687/09, i cytowane w jego motywach orzeczenia dostępne w bazie internetowej). Natomiast co do postanowień § 3 ust. 1 lit. b, c, d zaskarżonej uchwały, to orzecznictwo nie jest jednolite, co wynika choćby z porównania wywodów skargi i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak poglądu Wojewody [...] w materii naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez wprowadzenie zwolnienia od przedmiotowej opłaty drugiego dziecka w przypadku uczęszczania do przedszkola dwojga dzieci z rodziny. Pogląd ten, zaprezentowany w uzasadnieniu cytowanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, jawi się jako odosobniony. Bliższe Sądowi obecnie orzekającemu jest stanowisko judykatury zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Uregulowanie w tej materii nie narusza zasady równości co wobec prawa, gdyż w identyczny sposób kształtuje sytuację osób znajdujących się w tym samym stanie faktycznym relewantnym z punktu widzenia założeń zwolnienia od opłaty. Zróżnicowanie sytuacji rodzin w zależności od ilości dzieci uczęszczających do danego przedszkola nie narusza tej zasady, a pozostaje w zgodzie z dyrektywą ochrony rodziny (rodziny wielodzietne zwykle mają trudniejszą sytuacje materialną). Przy czym dostrzec wypadnie brak zdefiniowania użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "rodzina" oraz pominięcie kolejnego rodzeństwa (przekraczającego dwoje) uczęszczającego do danego przedszkola. Natomiast pozostałe zwolnienia odpowiadają powyższej regule, a nadto z pewnością dotyczą dzieci o gorszym statusie materialnym, przeto w tym zakresie uchwała realizuje zasadę pomocy społecznej. Nie doszło zatem do istotnego naruszenia prawa w tej materii. Budzi natomiast zastrzeżenia uregulowanie § 3 ust. 4 uchwały, bo uprawnienie wójta do udzielania zwolnień indywidualnych nie jest przewidziane prawem, stąd wydaje się nie mieć oparcia w delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy, gdy stwierdzone uchybienia, mimo iż nie dotyczyły wszystkich zapisów zaskarżonej uchwały, nie pozwalały na pozostawienie jej całej w obrocie prawnym, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a., w świetle niekwestionowanego jej wejścia w życie, było bezprzedmiotowe (p. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, LEX 364967), dlatego go nie zamieszczono w sentencji.