IV SA/Gl 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia w przedszkolach publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w P. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę P. Przedmiotową uchwałą powołując się na przepisy art. art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust.. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustalono odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu w zakresie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W myśl postanowień szczegółowych zawartych w uchwale odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 75 zł miesięcznie i przeznaczona jest na pokrycie kosztów usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w szczególności usług opiekuńczych, a także usług edukacyjno – wychowawczych m.in. nauczania języka obcego, rytmiki, zajęć wokalno – tanecznych, zajęć teatralnych i zajęć technicznych. Wysokość opłaty, która według przyjętej w uchwale konstrukcji ma charakter ryczałtowy, uniezależniono od ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu w trakcie miesiąca, za który jest uiszczana. Wskazano nadto przesłanki, które mogą powodować jej zmniejszenie lub zwolnienie z jej ponoszenia. W skardze z dnia [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]roku w sprawie ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę P. -jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie organu nadzoru sposób ustalenia opłat przyjęty w uchwale Rady Miasta P. sprzeczny jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 6 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole i publiczna forma wychowania przedszkolnego charakteryzują się tym, że zapewniają bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej -w przypadku przedszkola albo podstawy programowej lub wybranej części tej podstawy -w przypadku publicznej formy wychowania przedszkolnego. Organ nadzoru zaakcentował, że wykładnia a contrario art. 6 ustawy o systemie oświaty pozwala przyjąć, iż nie jest wykluczone odpłatne udzielanie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną zezwalającą wprost na ustanowienie opłat zawiera art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, który stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przepis ten zawiera podstawę do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zaś chodzi o charakter prawny opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, to zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do przypisywania im cech daniny publicznej. Opłaty te należy traktować jako ceny za usługi - wynagrodzenie za określone świadczenia, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/07; publ.: OwSS z 2008 r., Nr 2, s. 43), gdzie odnosząc się do powodów uzasadniających konkretyzowanie w uchwałach, za jakie świadczenia wprowadza się opłaty, stwierdzono, że jednym z nich jest czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Wskazał także inny wyrok tegoż Sądu (z dnia 30 maja 2007 r. ,sygn. akt IV SA/Wr 122/07; publ. Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr 286, poz. 3581), gdzie stwierdzono, że sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zdaniem organu nadzoru z uwagi na to, że rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, to chcąc prawidłowo wypełnić delegację z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w uchwale należy wskazać po pierwsze, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową, po drugie zaś określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia ta opłata jest pobierana. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę, wyklucza w zasadzie żądanie opłaty o charakterze stałym i zryczałtowanym. Opłata ponoszona w konkretnym wypadku, wyliczona na podstawie uchwały ją ustalającej ma zależeć więc od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo- wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka. Organ nadzoru podkreślił, że w kwestionowanej uchwale nie dość, że przyjęto opłatę ryczałtową, to jeszcze wyliczenie świadczeń za które opłata ta ma być wnoszona ma charakter katalogu otwartego i przykładowego, na co wskazuje użycie zwrotu "m.in." (§ 2 uchwały). W praktyce więc nie jest jasne nie tylko, za jakie konkretnie świadczenia wnoszona jest opłata, ale też przedmiotowa opłata nie jest związana z tym, jakie świadczenia konsumuje konkretny wychowanek przedszkola. Ponadto w uchwale ustalając ww. opłatę Rada ustaliła ją nie tylko za świadczenia w przedszkolach publicznych, ale również w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę P. (§ 1 uchwały). Z treści art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem art. 14 a ust. 5. Natomiast przepis art. 14 ust. 5 tejże ustawy upoważnia radę do ustalenia opłat wyłącznie za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości ustalenia przez radę gminy takich opłat za usługi świadczone w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Tym samym Rada Miejska w P. wykroczyła poza przyznane jej ustawą upoważnienie, co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalnym było również wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym rodzice (opiekunowie prawni) dziecka zobowiązani są do uiszczenia opłaty w pełnej wysokości za bieżący miesiąc również w przypadku, gdy w miesiącu tym dziecko nie korzystało ze świadczeń wykraczających ponad podstawę programową. Narusza to wspomniany wcześniej charakter ekwiwalentności tejże opłaty. W § 3 uchwały upoważniono dyrektorów przedszkoli i szkół do określenia, w jakich godzinach realizowana jest podstawa programowa. Wreszcie w § 5 uchwały określono termin wnoszenia ww. opłaty. Regulacje te wykraczają poza upoważnienie z art. 14. ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a materia w nich zawarta winna znaleźć się w statucie przedszkola, ewentualnie w umowie zawartej między przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka korzystającego ze świadczeń przedszkola prowadzonego przez gminę P. Organ nadzoru podkreślił, że , iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, organy administracji publicznej, do których niewątpliwie zalicza się rada miejska, zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nadto wskazano, że wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola powinna być ustalana z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji, a którą wzmacnia wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zasada powszechnej dostępności do przedszkola. Wykluczone jest zatem różnicowanie wysokości opłat w zależności od sytuacji danej rodziny (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2006 roku IV SA/Wr 94/06;publ. NZS z 2006 r. Nr 6, poz. 113). Tymczasem w § 6 ust. 1 uchwały upoważniono dyrektora przedszkola lub szkoły do stosowania ulg w/wym. opłatach dla rodzin objętych pomocą finansową ośrodka pomocy społecznej oraz dla rodzin dzieci niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wbrew zarzutom skargi, opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne wynikające z przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Powyższe wynika wyraźnie z treści § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały. W ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Twierdzenie skarżącego, że sposób ustalenia przedmiotowej opłaty musi wynikać z kalkulacji ekonomicznej, oraz że opłata wyliczona na podstawie uchwały ją ustalającej ma zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka, nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Jedynym ograniczeniem ustalenia przedmiotowej opłaty jest stosowanie przepisów art. 6 ust. 1 w/w ustawy. W treści art. 6 ust. 1 ustawodawca zawarł ustawową definicję przedszkola publicznego i określił w nim pewien standard minimalny dla tych jednostek organizacyjnych. Przedszkole nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, a wobec tego wszystkie usługi wykraczające poza minimum programowe świadczone przez przedszkole nie są objęte zakresem ustawowych obowiązków gminy. Przykładowe wyliczenie świadczeń poza podstawą programową, wynika także z braku praktycznej możliwości uszczegółowienia świadczeń na przyszłość dla konkretnego przedszkola i dla konkretnego dziecka. Stosowanie tak daleko posuniętej indywidualizacji opłat dla świadczeń, które będą w poszczególnych przedszkolach prowadzone jest praktycznie niemożliwe do wykonania w treści uchwały. Kwota 75 zł miesięcznie na świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową nie była ustalona dowolnie i odpowiada ona kosztom ponoszonym przez przedszkola. Podniesiono, że zarzut skargi dotyczy wykroczenia poza upoważnienie wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie opłaty również w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych, w świetle przepisów całej ustawy o systemie oświaty, jest niezasadny. Usytuowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie oznacza, że oddział ten staje się integralną jednostką tej szkoły. Powyższe potwierdza m.in. regulacja dotycząca realizacji programu wychowania przedszkolnego zgodnie z podstawą programową wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego, stanowiąca załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) oraz regulacja § 5 ust. 6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W myśl przywołanego rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r., oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych realizują program wychowania przedszkolnego. Stosownie do art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W świetle wszystkich przepisów ustawy o systemie oświaty, zgodnie z wolą ustawodawcy, te same regulacje zarówno dotyczące kwestii merytorycznych jak i organizacji pracy, określone zostały zarówno dla przedszkoli, jak i dla oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zauważono, że Ministerstwo Edukacji Narodowej wielokrotnie podkreślało w swojej opinii, że oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej. Potwierdza to ustawodawca, określając w art. 2 ustawy o systemie oświaty -system oświaty od strony podmiotowej, wyszczególniając w sposób wyczerpujący zbiór jednostek organizacyjnych tworzących ten system, wymieniając jako pierwszy typ jednostek przedszkola (brak wyszczególnienia oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, skoro nie są odrębną jednostką, a nie wchodzą w strukturę organizacyjną klas szkoły podstawowej). Wskazano, że wprowadzenie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty niezależnie od obecności dziecka w przedszkolu, uzasadnia fakt, że nieobecność dziecka nie zwalnia przedszkola z gotowości do realizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Tym samym gmina ponosi wszystkie koszty za świadczenie usług. Zdaniem Gminy P. zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały regulacja dotycząca ustalenia godzin realizacji podstawy programowej przez dyrektora oraz regulacja terminu wnoszenia opłaty nie uchybiają przepisom prawa. Twierdzenie skarżącego, że kwestia ta powinna być zawarta w statucie przedszkola, ewentualnie w umowie zawartej pomiędzy rodzicami a przedszkolem nie jest trafne. Powyższe należy do materii zarządzania przedszkolem i dlatego powinien ją realizować dyrektor. Zdaniem gminy takie działanie jest działaniem w granicach prawa. Chybiony jest zarzut naruszenia przedmiotową uchwałą zasady równości wobec prawa oraz zasady powszechności dostępności do przedszkola. Regulacja zawarta w treści § 6 ust. 1 w/w uchwały ma na celu właśnie realizację powszechnej dostępności do przedszkola. Brak natomiast podstaw do nie objęcia przedmiotową opłatą, świadczeń usług wykraczających poza podstawę programową realizowanych w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych. Podniesiono, iż przyjęcie takiej regulacji, wskazanej przez skarżącego, naruszałoby zasadę równości wobec prawa, o której mowa wart. 32 Konstytucji RP. Rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola za takie same świadczenia wykraczające poza podstawę programową byliby zobowiązani do opłaty, natomiast rodzice dzieci korzystających z takich samych świadczeń w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych nie ponosiliby przedmiotowej opłaty. Na zakończenie wskazano, że wiele gmin z Województwa [...] ustaliło odpłatność za świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową analogicznie do sposobu określonego w zaskarżonej uchwale i te regulacje nie były przez organ nadzoru kwestionowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała ma przymiot źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jest aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego i określa w sposób generalny i abstrakcyjny prawa i obowiązki jej adresatów. Omawiana uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Upoważnia ona radę gminy do ustalania opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli. Przepis ten nie precyzuje o jakiego rodzaju świadczeniach jest w nim mowa. Na gruncie ustawy oświatowej można przede wszystkim wskazać zasadnicze kryterium negatywne, wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stanowi on, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Skoro tak, to przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową i w tych ramach za nauczanie i wychowanie nie może pobierać żadnych opłat. Prowadzi to do wniosku , iż dyspozycja z art. 14 ust. 5 nie ma zatem zastosowania do świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Podstawa programowa została normatywnie ukształtowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej (...). Została ona w nim przedstawiona w sposób opisany przez wskazanie celów wychowania przedszkolnego oraz kierunków, warunków i sposobów ich realizacji. Takia sytuacja powoduje konieczność wyraźnego sprecyzowania, w uchwale podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5, świadczeń, za które mają obowiązywać opłaty, tak by umożliwić dokonanie oceny, że chodzi o świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Analiza zapisów przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, iż już z tego punktu widzenia przedmiotowa uchwała jest wadliwa, gdyż nie tylko nie pozwala na takie rozróżnienie, gdyż nawet daje podstawę do stwierdzenia tożsamości części świadczeń wymienionych w jej § 2 z zakresem podstawy programowej. Sprawowanie opieki nad dziećmi ( nazwane w uchwale "usługami opiekuńczymi") wiąże się integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone w żadnym momencie. W podstawie programowej świadczenia te są określone jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze. Uczestnictwo w grach i zabawach ruchowych przewiduje punkt 6 celów wychowania i pkt 5.4 kierunków działania. Zajęcia plastyczne i teatralne to odpowiednio pkt 8 oraz pkt 7.2 i pkt 9, a zajęcia w kierunku rozwoju emocjonalnego i społecznego -pkt 3 i 4 celów oraz pkt 1 kierunków działania. Wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej są, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, udzielane bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa zaleca jedynie propozycje czasowe między poszczególnymi zajęciami przedszkolnymi, natomiast nie ogranicza ogólnego czasu ich trwania. Regulacja § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624) przekazuje do materii statutowej określenie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten jednak nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może to się natomiast odbywać w większym wymiarze czasowym. Natomiast nie oznacza tego, że jeżeli statut określi czas realizacji podstawy programowej na np. 5 godzin dziennie, a przedszkole czynne jest dłużej, to wszystkie zajęcia odbywające się w czasie przekraczającym te 5 godzin nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Ponieważ obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową ( tak też: wyrok NSA z dnia 03 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 -dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Redakcja tej podstawy programowej może utrudniać określenie świadczeń wykraczających poza jej ramy, jednak rozsądna interpretacja przepisów oświatowych daje w tym względzie pewne możliwości. Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie ich w ramach niniejszego postępowania, zwłaszcza że opracowywanie programu pracy przedszkola wymaga specjalistycznych kwalifikacji. Niejako a priori można podać, jako takie dodatkowe zajęcia, naukę języka obcego, prowadzenie zajęć w obiektach sportowych poza przedszkolem, prowadzenie zajęć wymagających angażowania fachowców spoza kadry przedszkolnej, itp. Świadczenia przedszkolne wyrażone w tego typu zajęciach można uznać za rzeczywiście dodatkowe w stosunku do zwykłego wychowania przedszkolnego, do jakiego należy odnosić ową podstawę programową. Stąd też wobec podważenia samej zasady odpłatności świadczeń określonych w uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w zasadzie zbędne jest odnoszenie się do dalszych kwestii podnoszonych przez strony postępowania sądowego. Potwierdzić można także również stanowisko Wojewody co do niedopuszczalności ustalania jednej opłaty ryczałtowej, nie przypisanej do konkretnych świadczeń i uniezależnionej od zakresu korzystania z tych świadczeń przez dzieci przedszkolne (por. powołany wyżej wyrok NSA). Opłaty, o których mowa, można bowiem pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane. Również zapisy § 3 i 5 uchwały ewidentnie i wprost wykraczają poza upoważnienie z art. 14. ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Godzi się przy tym wskazać, iż tożsame stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w prawomocnych wyrokach z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 680/09, z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 435/09 , z dnia 09 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 385/09 oraz z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 594/09 (dostępnych w bazie internetowej CBOSA), a co za tym idzie zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż organ nadzoru nie kwestionował podobnych regulacji podjętych przez inne gminy nie jest trafne. Stąd też wobec wcześniejszych wywodów potwierdzających istotne naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale, stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.