II OSK 1879/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 459/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 459/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej "[...] VII zad. 6" z usługami w parterze, garażem oraz urządzeniem i uzbrojeniem terenu w rejonie zbiegu ulic [...] i [...], planowanej do realizacji na działce ew. nr [...] z obr. 3-06-07, położonej w Warszawie. Pismem z dnia 29 sierpnia 2008r. (data wpływu) A. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż został pominięty w przedmiotowym postępowaniu, pomimo tego, że jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2009r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując, iż wnioskujący był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji w Warszawie. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż wszelkie pisma procesowe (w tym wymieniona w pkt 1 decyzja) były doręczone wnioskodawcy, brał on również aktywny udział w toczącym się postępowaniu, a dodatkowo dla przedmiotowej inwestycji zostało już wydane pozwolenie na budowę, na podstawie którego rozpoczęto budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzucił Prezydentowi m. st. Warszawy naruszenie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez dokonanie na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia oceny, co do zasadności podstaw wznowienia, podczas gdy przedmiotem kontroli na tym etapie postępowania jest jedynie spełnienie wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oceny co do przyszłego kształtu decyzji, co do której złożono wniosek o wznowienie oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez uznanie, iż zachowanie organu polegające na niedoręczeniu zaskarżonej decyzji na prawidłowy adres strony nie stanowi pozbawienia możliwości obrony jej praw. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, skutkiem czego nie zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Przede wszystkim Kolegium zauważyło, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.. jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona złożyła podanie z uchybieniem ustawowego terminu, a brak jest podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej (np. umowy cywilnej), gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona nie opiera swojego żądania na jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Przyczyną podmiotowej niedopuszczalności skargi będzie wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Następnie organ odwoławczy obszernie uzasadnił, kto może być stroną w postępowaniu administracyjnym, w szczególności wskazując kogo należy uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, iż A. B. jako strona rzeczonego postępowania jest uprawniony do żądania wznowienia owego postępowania. Skutkiem powyższego odmowa wznowienia orzeczona przez organ pierwszej instancji była nieuprawniona. Natomiast ocena, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. (do czego de facto sprowadziło się rozstrzygnięcie Prezydenta m. st. Warszawy) może nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. We wskazówkach dla organu pierwszej instancji Kolegium zawarło zalecenie ustalenia, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe warunki wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymienione w art. 146 - 148 k.p.a., a w przypadku ich spełnienia, organ wznowi postanowieniem na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie, następnie przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, by w zależności od wyniku tego postępowania wydać decyzję o której mowa w art. 151 k.p.a.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - rażące naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe, choć nie zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; - rażące naruszenie art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 k.pa. poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie zostały zastosowane prawidłowo przez organ pierwszej instancji; - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepisy art. 146 § 1 i § 2, art. 147, art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. mają być zastosowane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przesłanki wznowienia, która nie wystąpiła. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna, ponieważ nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Prezydent m. st. Warszawy w swej decyzji nie podważał faktu występowania A. B. w charakterze strony postępowania oraz nie odmawiał w żadnym zakresie mu tego prawa. Organ uznał jedynie, że nie zachodziła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ A. B. miał zapewniony udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji oraz, że brał aktywny w nim udział. W związku z powyższym, decyzja organu pierwszej instancji była właściwa, zaś orzeczenie Kolegium winno być uchylone jako nie odpowiadające prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, uregulowana została w art. 145-152 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazano jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a.), natomiast w drugiej organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 kpa orzeczenie, którym: - odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa, - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a kp.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, - stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Ustalenie, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a lub art. 145a § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Sąd podkreślił, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/09, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2 poz. 50). Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył opisaną procedurę wznowieniową, gdyż na etapie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia dokonał merytorycznej kontroli wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast na tym etapie postępowania organ administracji po ustaleniu, iż wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kp.a. oraz z zachowaniem ustawowego terminu z art. 148 k.p.a. powinien był na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 151 kpa. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. na tym etapie postępowania jest możliwe tylko w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance lub nie został złożony w ustawowym terminie. Merytoryczna ocena, czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania mógł oprzeć swój wniosek na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i musi skutkować uchyleniem takiego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego orzeczenie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu pierwszej instancji Sąd uznał za prawidłowe. Sąd, pomimo tego, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest właściwe, uznał, że w jego uzasadnieniu pojawiła się błędna teza. Kolegium stwierdziło, iż to już na etapie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania powinna mieć miejsce kontrola, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony postępowania, w przeciwnym zaś przypadku możliwe jest na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe organ odwoławczy wskazał, iż A. B. ma przymiot strony postępowania, w związku z powyższym brak było podstaw do wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji w trybie art. 149 § 3 k.p.a., natomiast dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) organ pierwszej instancji mógł dokonać weryfikacji czy została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał takie stanowisko organu za wadliwe. Badanie przymiotu strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania stanowi uchybienie regułom postępowania wznowieniowego. Jednakże mając na względzie, iż zaskarżona decyzja ma prawidłową osnowę, wskazane uchybienie przepisom postępowania wznowieniowego nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 146-148 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie zostały zastosowane przez organ pierwszej instancji oraz, że mają być (owe przepisy) zastosowane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że w wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji Kolegium zobowiązało ten organ do ustalenia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe warunki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymienione w art. 146-148 k.p.a., a w przypadku ich spełnienia do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W decyzji organu pierwszej instancji brak jest informacji o zachowaniu terminu do żądania wznowienia postępowania (art. 148 k.p.a.), skutkiem czego wskazania organu odwoławczego, by przy ponownym procesowaniu dać mu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia są, zdaniem Sądu zasadne. Przepis art. 146 zarówno § 1 jak i § 2 k.p.a., pomimo usytuowania w tym miejscu kodeksu nie jest negatywną przesłanką wznowienia postępowania, lecz wprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W danym wypadku organ będzie więc zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Artykuł ten może mieć więc zastosowanie dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Również na tym etapie będzie badana kwestia wynikająca z art. 147 k.p.a. (równocześnie z ustalaniem, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wydając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, organ nie stosuje art. 146-147 k.p.a., co nastąpi na etapie późniejszym. Nieprecyzyjne wskazanie organu odwoławczego w tym zakresie, będące wadą uzasadnienia (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Ostatni zarzut skarżącej wskazujący na błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie został podzielony przez Sąd, gdyż ocena spełnienia przesłanki wznowieniowej może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącej wyrażonego na rozprawie, iż przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter szczególny i wyłącza stosowanie art. 149 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 149 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji w niniejszej sprawie niezasadnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji, podczas gdy organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uznając prawidłowość zastosowania przez niego art. 149 § 3 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą nie można badać przymiotu strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy uprawnioną wydaje się wykładnia przeciwna, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm., powoływanej dalej jako u.ś.a.), art. 3 § 1 p.s.a., art. 141 § 4 p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a. w zw. z art. 151 p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona, gdyż naruszony został: a) art. 149 k.p.a. na skutek przyjęcia, że organ I instancji w niniejszej sprawie niezasadnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji, podczas gdy organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uznając prawidłowość zastosowania przez niego art. 149 § 3 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą nie można badać przymiotu strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy uprawnioną wydaje się wykładnia przeciwna, c) art. 148 k.p.a. wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie polegającego na przyjęciu, że organ I instancji nie zbadał, czy A. B. dochował terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., podczas gdy organ kwestię tę ustalił i zasadnie przyjął, że wniesienie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem przez niego terminu - co naruszyło art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a.. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie: 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował wadliwą interpretację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dotyczącą art. 149 k.p.a.. Zdaniem strony skarżącej zastosowanie przed organ I instancji art. 149 § 3 k.p.a. było możliwe i zasadne. Organ II instancji nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie strony skarżącej organ może wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Ponadto badanie przyczyn wznowienia, które jest dopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, polegać może, poza ustaleniem, czy powołana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia znajduje się w katalogu zawartym w treści art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. na ustaleniu, czy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Dyspozycja art. 149 § 2 k.p.a. nie może być rozumiana jako zakaz czynienia jakichkolwiek ustaleń co do przyczyn wznowienia we wstępnej fazie, tj. po złożeniu żądania wznowienia, nazwanej fazą wyjaśniającą. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie można było z góry wykluczyć w sposób oczywisty związek przyczynowy pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Organ I instancji był zatem uprawniony do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował także wadliwe ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż organ I instancji nie ustalił, czy A. B. dopełnił terminów, a jakich mowa w art. 148 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do kwestii zachowania przez A. B. terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., jednakże w toku prowadzonego postępowania organ I instancji poczynił ustalenia w tym przedmiocie - pismem z dnia 14 listopada 2008 r. wezwał A. B. do wyjaśnienia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (k. 134). Organ uznał za niewystarczające lapidarne wyjaśniania A. B. złożone we wniosku o wznowienie postępowania dotyczące zachowania terminu (k. 128), w których podniósł on, że o wydaniu decyzji dowiedział się z pisma Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 7 sierpnia 2008r. Dopiero na wezwanie organu A. B. uzupełnił je wskazaniem, że pismo to zostało mu doręczone na skutek jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu 11 sierpnia 2008r. (pismo z dnia 10 grudnia 2008 r., k. 128). Według skarżącej powołane przez A. B. wskazane wyżej okoliczności - w samym wniosku jak i w wyjaśnieniach z 10 grudnia 2008r. - nie stanowiły udokumentowania zachowania miesięcznego terminu do skutecznego wniesienia wniosku. były gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. W związku z tym organ I instancji, był uprawniony uznać, że A. B. nie udowodnił swoich twierdzeń dotyczących zachowania terminu z art. 148 k.p.a., a zatem wniósł swoje żądanie po jego upływie. W konsekwencji organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca nie podzieliła twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w przypadku powoływania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można badać przymiotu strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Pogląd ten stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z 27 stycznia 2009 r. (II OSK 23/08, niepubl.) stanowiącym, że w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 KPA) z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 KPA. W świetle powyższego orzeczenia organ I instancji był uprawniony do stwierdzenia, że stroną w sprawie był wnioskujący A. B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 149 k.p.a., 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a., a także przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uznać należy za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy zapadła z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., w związku z czym decyzja organu odwoławczego, uchylająca tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszała prawa. W rozpoznanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i słusznie Sąd I instancji wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarówno badanie czy podmiot, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego tej osoby, nie podlegało badaniu w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i 151 k.p.a. tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów, przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot składający wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dlatego nie są uzasadnione zarzuty strony skarżącej kasacyjnie co do faktu, czy składający wniosek o wznowienie postępowania jest stroną postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, gdyż ta okoliczność winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym wniosek o wznowienie postępowania, które - o czym była mowa uprzednio - winno być ograniczone tylko do oceny, czy wniosek o wznowienie jest oparty na ustawowej przesłance wznowienia i czy został wniesiony w terminie. Na tym etapie organ administracji powinien zbadać również, czy wnoszący podanie o wznowienie A. B. złożył je w terminie, określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że złożenie podania po terminie jest przyczyną odmowy wznowienia postępowania. Wywody autora skargi kasacyjnej, polegające na jego samodzielnej ocenie materiału dowodowego w zakresie niedotrzymania przez A. B. terminu nie mogą stanowić podstawy do uznania, że wniosek został złożony po terminie. Do organu orzekającego bowiem należy ocena zachowania terminu, czego wyraz winien znaleźć się w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Stąd nie mogą odnieść zamierzonego skutku wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie. Podnieść należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa zakres kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył ten przepis, badając legalność zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy także, że z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można również skutecznie podważyć wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej, a tym bardziej przedstawionej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Zauważyć należy, iż z treści zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wynika by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało, któregoś z elementów, jakie ustawodawca określa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zaprezentowany w kasacji zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji w zakresie sfery ustaleń faktycznych, stanowi podważenie nie ustaleń faktycznych, ale przedstawionej w skarżonym wyroku interpretacji norm prawa, będących materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie. W tej też sytuacji chybione są zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 151 p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z uwagi na niestwierdzenie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.