II GSK 1102/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. O. P." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2034/09 w sprawie ze skargi "P.O. P." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz "P. O. P." Spółki z o.o. w W. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2034/09, wydanym w sprawie ze skargi "P.O.P." Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych, oddalono skargę. W świetle ustaleń Sądu pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2006 r. "P.O. P." Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa P. Oddziału Regionalnego w G. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" działanie "Rybacka Infrastruktura portowa". Skarżąca kilkakrotnie była wzywana do uzupełnienia braków wniosku. Ostatecznie, po dokonaniu wymaganych uzupełnień wniosku P. OR ARiMR pismem z dnia [...] lipca 2007 r. poinformował skarżącą o umieszczeniu jej wniosku na Liście Wniosków Oczekujących, a to ze względu na brak środków finansowych. Skarżącą poinformowano również, że uruchomienie dalszej procedury rozpatrywania wniosku nastąpi w przypadku zwolnienia środków finansowych. Wobec nie otrzymania dodatkowych środków na sfinansowanie omawianego projektu, decyzją Dyrektora P. OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzono postępowanie w sprawie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej, stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2009 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, wyczerpanie środków finansowych skutkuje po stronie organu utratę uprawnienia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy. Jak wskazał organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom skarżącej, środkami finansowymi koniecznymi do sfinansowania spornego projektu organ nie dysponował już w styczniu 2007 r. jak i później. Rozpoznając skargę skarżącej na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, ocenie w zakresie zgodności z prawem podlegała zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. O braku środków na sfinansowanie omawianego projektu świadczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść pisma P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], skierowanego do skarżącej, gdzie pisze się o niemożliwości sfinansowania projektu z powodu braku środków i umieszczeniu projektu na liście wniosków oczekujących. Treść tego pisma wskazuje o pozytywnym pod względem merytorycznym zaopiniowaniu wniosku. Według Sądu pierwszej instancji, przychylającego się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10 wyłącznie od skarżącej należało uznanie informacji z dnia [...] lipca 2007 r. za pozytywną lub negatywną ocenę projektu i w konsekwencji skorzystanie lub nie z zagwarantowanej w art. 30 b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) możliwości wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego. Dopuszczalny jest bowiem protest od oceny kwalifikującej projekt na listę rezerwową. Skarżąca z tej drogi nie skorzystała, chociaż właśnie w tym trybie i ewentualnie w trybie art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłaby podnosić zarzuty dotyczące przebiegu postępowania na etapie zakończonym wydaniem opinii merytorycznej o projekcie wraz z umieszczeniem na liście wniosków oczekujących, co miało oparcie w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). Ponadto, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r. o dofinansowanie, złożonym w ramach działania "Rybacka infrastruktura portowa", pozostawało na drugim etapie, wobec braku wolnych środków finansowych, w fazie oczekiwania na zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania. Skarżąca na etap "oczekiwania" związany z pozostawaniem na liście oczekujących do czasu pojawienia się dodatkowych środków finansowych godziła się prowadząc z organem korespondencję, dążącą do wyjaśnienia i doprecyzowania jej sytuacji (np. pismo z dnia 24 lipca 2007 r.). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163) w § 50 przewiduje przyznanie pomocy finansowej na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej z uwzględnieniem kolejności wniosków, do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało uzyskaniem przez organ jednoznacznych informacji o braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania środków dodatkowych. W konsekwencji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powołującego się na piśmiennictwo, przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego, lecz na jego bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego zakończenia sprawy. Stanowisko takie zajmuje także Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1605/06). Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wniosła obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku, która oparta jest na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skarżąca zarzuca naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą realizację sądowo-administracyjnej funkcji kontrolnej i błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie rozpoznania przez organ wniosku skarżącej o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej, co spowodowało sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią materiału dowodowego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą realizację sądowo-administracyjnej funkcji kontrolnej i nie rozpoznanie sprawy co do istoty, tj. nie objęcie zakresem rozpoznania postępowania w całości, tj. od momentu złożenia wniosku o przyznanie pomocy do momentu wydania zaskarżonej w sprawie decyzji administracyjnej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 105 k.p.a. i § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004 - 2006" poprzez uznanie, iż ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania, 4. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja organu rażąco narusza prawo w następującym zakresie: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy, b) art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju w zw. z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004 — 2006" poprzez nie udzielenie pomocy skarżącej, mimo spełnienia warunków otrzymania pomocy przez skarżącą oraz posiadania środków na ten cel przez organ w terminie, w którym wniosek PAOP powinien być rozpatrzony, gdyby organ nie naruszył rażąco przepisów postępowania, c) § 137 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb 2004 — 2006", poprzez bezzasadne żądanie od skarżącej niewymaganych regułami postępowania dokumentów w postępowaniu o udzielenie pomocy, co doprowadziło do przewlekania postępowania i w rezultacie upływu czasu wyczerpania środków na dofinansowanie wniosku skarżącej, d) zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżącej wobec prawa poprzez przewlekłe i pełne formalnych błędów proceduralnych rozpatrywanie jej wniosku, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania dofinansowania i umorzenie postępowania oraz nierówne traktowanie skarżącej i jej wniosku poprzez niezgodne z prawem faworyzowanie innych wnioskodawców i ich wniosków, e) zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie skarżącej w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, f) zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., poprzez brak informowania skarżącej jako strony postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, co w konsekwencji spowodowało powstanie po jej stronie szkody o wielkich rozmiarach, g) zasadę legalizmu oraz zasadę uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli przez organy administracji publicznej, zawarte w art. 7 k.p.a. łącznie z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także: h) w związku z art. 34 i 38 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, a także § 7.1.3 rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" oraz art. 31 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, narusza prawo w zakresie: i) norm regulujących prawa i obowiązki skarżącej zawarte w Książce Procedur, KP-61302-02-1-l/3/z, wersja zatwierdzona: 3, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, str. 31 w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", j) zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 28 z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie powołania Komitetu Sterującego Programem Operacyjnym "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" oraz regulaminu Komitetu Sterującego w zakresie postanowień dotyczących opiniowania wniosków o dofinansowanie (organ, mimo wniosków skarżącej, nie udostępnił jej tych aktów o charakterze wewnętrznym, stąd niemożliwość wskazania konkretnych przepisów prawa), k) § 4 umowy cywilno-prawnej pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Wdrażającą, zawartej na postawie art. 21 ust. 5 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w zakresie trybu i terminów dotyczących procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", poprzez przekroczenie terminu oceny wniosku, l) norm regulujących prawa i obowiązki skarżącej zawartych w karcie weryfikacji wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", a w szczególności w "Karcie weryfikacji kosztorysu inwestorskiego" i "Weryfikacja zgodności z SPO", dotyczących kryteriów wstępnej oceny wniosków, oceny formalnej oraz oceny merytorycznej wniosku przez pracowników ARiMR, m) norm regulujących prawa i obowiązki skarżącej dotyczących terminów realizacji przez wnioskodawców przysługujących im uprawnień, a przede wszystkim składania odwołań od decyzji organów o odrzuceniu wniosku na etapie oceny merytorycznej lub formalnej oraz uzupełnień wniosków o dofinansowanie, zawarte we wzorach pism o oznaczonych symbolach załączone do Książki Procedur, KP-61302-02-l-ARiMR/3/z, wersja zatwierdzona: 3, Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a kierowane do wnioskodawców przez ARiMR w procedurze rozpatrywania wniosków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", n) normy regulującej obowiązek złożenia do wniosku załączników, w tym kosztorysów inwestorskich, znajdującej się w Dziale VIII wzoru wniosku o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", Działanie 3.3. Rybacka Infrastruktura Portowa, Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.: 5. art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 6 lipca 2007 r. przepis ten zawarty był w art. 30 ust. 2) w zw. z art. 1 ust. 2, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, 6. procedury "Ocena końcowa wniosku (bez Dz. 3.4)" z Książki Procedur ARiMR nr KP-61302-02-l/3/z (wersja zatwierdzona 3), str. 38, w zw. z art. 34 i 38 rozporządzenia Rady (WE) 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych, poprzez niezastosowanie tychże przepisów w niniejszej sprawie (niewłaściwe zastosowanie). Uzasadniając zarzuty kasacyjne w pierwszej kolejności zarzuca się brak zastosowania do omawianego programu finansowanego ze środków publicznych przepisów powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się jej do programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem przepisów rozdziałów 1, 2 i 7. Natomiast zastosowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 30b oraz 30c ustawy znajdują się w Rozdziale 5, który w całości nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Według skargi kasacyjnej skarżąca nie miała możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia umieszczającego wniosek objęty finansowaniem na liście wniosków oczekujących. Takiej możliwości przepisy nie przewidywały, a niemożliwe też było zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, wspomniane pismo z dnia [...] lipca 2007 r. nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. Pismo to nie miało też, zdaniem skarżącej, charakteru decyzji, gdyż o rozpoczęciu drugiego etapu postępowania o przyznanie pomocy, tj. etapu cywilno-prawnego, zmierzającego do zawarcia umowy o dofinansowanie, decyduje wyłącznie decyzja o przyznaniu pomocy. Natomiast decyzja o odmowie kończy postępowanie na etapie pierwszym, tj. administracyjno-władczym. W omawianym przypadku w dniu [...] lipca 2007 r. organ nie wydał żadnej z tych decyzji Według skargi kasacyjnej nie zostały spełnione przesłanki dla umorzenia postępowania w świetle przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdy zaszła obiektywna bezprzedmiotowość, co nie może być interpretowane rozszerzająco. W sprawie nie doszło do stanu braku przedmiotu postępowania, tj. sprawy administracyjnej. W szczególności, z uwagi na treść przepisu § 50 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", w myśl którego organ udziela pomocy, kiedy dysponuje odpowiednimi środkami, organ miał obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Powinien był zatem wydać decyzję odmowną, nie zaś umarzającą postępowanie. Na taki sposób załatwienia sprawy wskazywały postanowienia zawarte na str. 38-39 Książki procedur. Toteż, powołując § 50 wspomnianego rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r., jako podstawę zaskarżonej decyzji, organ postąpił niezgodnie z Książką Procedur. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej przepis ten mógłby stanowić podstawę wydania decyzji, ale wyłącznie decyzji o odrzuceniu wniosku lub innej, w której organ stwierdziłby nieudzielenie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, które uzasadniają jej uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej wywody zasługują na aprobatę. W sprawie bezsporny jest fakt braku środków na sfinansowanie omawianego projektu. Natomiast wyłoniła się kwestia, kto za ten stan rzeczy odpowiada, a także czy okoliczność braku środków finansowych stanowiła podstawę dla umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia sporna kwestia przypisania organowi odpowiedzialności za brak środków finansowych, na czym w dużej mierze koncentrowała się skarga kasacyjna. To mogłoby mieć znaczenie na potrzeby ewentualnego postępowania o wynagrodzenie szkody, w zakresie o którym mowa w przepisie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższych względów w sprawie nie ma istotnego znaczenia kwestia, czy pismo z dnia [...] lipca 2007 r., informujące skarżącą o umieszczeniu jej wniosku na liście wniosków oczekujących, miało charakter rozstrzygnięcia, które skarżąca mogłaby skarżyć. W sprawie, w świetle bezspornego faktu braku środków na sfinansowanie projektu, nie ma też istotnego znaczenia, chociaż jest mankamentem Sądu pierwszej instancji, błędne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało regulacji powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki, skoro w myśl przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się jej do programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego. Przechodząc do kwestii oceny prawidłowości umorzenia przez organ postępowania w sprawie na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., to jak wynika z piśmiennictwa przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w toku postępowania. W pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, natomiast w drugim dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, ale przed jego zakończeniem. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., II S.A. 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Zatem, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 622). Ponadto w świetle wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996, nr 2, poz. 80) z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Należy zgodzić się z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r. (sygn. akt IV SA 3334/87), w myśl którego nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. W niniejszej sprawie, jak to trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, nie zaistniała okoliczność przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa o dofinansowanie inwestycji powinna być rozstrzygnięta merytoryczne, gdyż do tego obligował stan faktyczny i prawny tej sprawy. Jeżeli organ administracji publicznej nie znajduje podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tej sprawy, to powinien odmówić dofinansowania. Natomiast wydanie decyzji o odrzuceniu wniosku, z powołaniem się na Książkę Procedur, jak to wywodziła skarżąca, wymagałoby wykazania przez skarżącą normatywnego charakteru omawianej Książki Procedur, czego nie wykazała. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.