VII SA/Wa 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 504/10 ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych postanawia odrzucić skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga, podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oraz § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik Nr 2 do ww. uchwały, w części zawierającej zwroty: "zawartej w formie aktu notarialnego" oraz "zawartą w formie aktu notarialnego''. W tym zakresie Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 32 Konstytucji RP i podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części, ponieważ w jego ocenie przepisy zaskarżonej uchwały przyznają prawo do abonamentu wyłącznie tym osobom użytkującym pojazdy samochodowe w oparciu o umowę użyczenia, zawartą w formie aktu notarialnego. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zapisy ww. uchwały nie wykluczają możliwości zawierania takich umów dla pozoru, ponieważ o trwałości takich umów decyduje wola jej strony, a nie ich forma. Dlatego nie przyznanie prawa do rocznego abonamentu kierowcom użytkującym pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia, która nie została zawarta w formie aktu notarialnego, wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania. Stanowi to niezgodną z art. 32 Konstytucji RP dyskryminację kierowców, którym użyczono pojazdy samochodowe, a dowodem tego użyczenia jest stosowna umowa zawarta w formie pisemnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] nie zgodziła się z zarzutami skargi, wnosząc o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta [...], przepisy zaskarżonej uchwały zasadnie różnicują sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania, będących posiadaczami zależnymi pojazdów samochodowych w zakresie możliwości ubiegania się o przywilej rocznego abonamentu, wedle kryterium określonego w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W ocenie Rady przyznanie przywileju abonamentowego winno dotyczyć jedynie tej grupy osób (poza właścicielami pojazdów), która używa samochodu na podstawie umowy o używanie rzeczy (a więc z wyłączeniem sytuacji faktycznych, czyli np. korzystania z pojazdu na podstawie stosunku grzecznościowego), przy czym prawo do abonamentu zawężono do tych umów, które poprzez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne. W rezultacie, dokonano rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej (czyli z wyłączeniem umów zawartych w formie ustnej) oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie). W ocenie Rady Miasta [...], dokonanie takiego rozróżnienia pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości. Ponadto zaskarżona uchwała w istocie nie pozbawia osób używających pojazdów na podstawie umowy użyczenia zawartej w innej formie niż forma aktu notarialnego możliwości ubiegania się o abonament, a jedynie stawia przed nimi wymóg zawarcia umowy w takiej formie. Porównanie kosztu sporządzenia umowy użyczenia w formie aktu notarialnego z niewątpliwą korzyścią, jaki uzyskuje komodatariusz na podstawie przywileju abonamentowego (tj., co należy ponownie podkreślić, możliwością parkowania przez rok czasu po uiszczeniu opłaty 30 złotych w sytuacji, gdy taka stawka opłaty umożliwia parkowanie nieuprzywilejowanym użytkownikom pojazdów przez okres niespełna 10 godzin) oraz przy uwzględnieniu potencjalnych strat, jakie mogłyby powstać przy wyłudzeniu chociażby jednego abonamentu, jednoznacznie wyklucza twierdzenie, ażeby przyjęte kryterium zróżnicowania nie miało charakteru proporcjonalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich podlega odrzuceniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Strona skarżąca winna mieć na względnie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednak przed dokonaniem merytorycznej oceny sprawy zainicjowanej skargą, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakładają na sąd administracyjny obowiązek w pierwszej kolejności zbadania skargi pod względem formalnoprawnym, tj. czy istnieją formalnoprawne przeszkody do rozpoznania skargi pod względem merytorycznym, w tym m.in. dopuszczalność skargi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy, skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], jest niedopuszczalna. Uprawnienie Rzecznika Praw Obywatelskich do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. (legitymacja formalna). Z przepisów tych wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich, mimo braku interesu prawnego w rozumieniu ww. ustawy, może złożyć skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, w zasadzie bez żadnego ograniczenia czasowego. Uprawnienie to potwierdzają również przepisy kompetencyjne zawarte w art. 8 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 14, poz. 147, ze zm.). Jak wynika z art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela. A zatem Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, w przypadku naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. Co do zasady legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. A zatem mogłoby się wydawać, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza krąg podmiotów, które uprawnione są do wniesienia skargi na uchwały organów gminy, wyłączając m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednak z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że legitymacja procesowa Rzecznika Praw Obywatelskich na charakter formalny, a w związku z treścią art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich legitymacja ta nie jest zupełnie oderwana od występowania interesu prawnego podmiotu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To w przypadku wystąpienia naruszenia takiego interesu w związku z treścią art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich rzecznik ma uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z powyższego, przedmiotem działalności Rzecznika Praw Obywatelskich może być m.in. ochrona interesu podmiotów wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednak możliwość dochodzenia ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podlega ograniczeniu wyłącznie w jednym przypadku. Stosownie do treści tego przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepisy ustawy o samorządzie gminny na zasadzie wyjątku w takiej sytuacji nie przyznają żadnym podmiotom, czy organom państwa kompetencji do ponownego skontrolowania uchwały organu gminy, która była już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a sąd skargę oddalił. Również z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich taka możliwość nie wynika, by Rzecznik Praw Obywatelskich mógł wnieść ponowną skargę. W tym miejscu wskazania wymaga, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]. W wyroku tym Sąd już wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, wynikającej z § 6 zaskarżonej uchwały. A zatem ten sam przedmiot praw i obowiązków, o jakim mowa w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, był już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Gdyby przedmiotem skargi były inne prawa i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały, niż te wskazane w § 6, to w takim przypadku skarga Rzecznika Praw Obywatelskich podlegałaby merytorycznej ocenie przez Sąd (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 181/09, publ. LEX nr 557032, i z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 737/09, publ. LexPolonica nr 2235921, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże z uwagi na tożsamość przedmiotu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich z przedmiotem skargi O. S. [...], co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, skarga Rzecznika Praw Obywatelskich w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy jest niedopuszczalna. Co do przesłanki negatywnej z art. 101 ust. 2 o samorządzie gminnym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1117/08 (publ. LEX nr 493899) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle tych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot (por. także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 296/09, publ. LexPolonica nr 2235982 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 127/02, publ. LexPolonica nr 365209 i OSNP 2003/24 poz. 586). Skoro w rozpatrzeniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej (cechuje ją tylko tożsamość przedmiotowa), to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skarga rzecznika Praw Obywatelskich podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.