II OSK 737/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1203/08 o odrzuceniu skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: - uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia była już przedmiotem kontroli sądowej, najpierw Sądu pierwszej instancji w sprawie II SA/Gl 292/07 na skutek wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi przez J. i J. O., a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę J. i J. O.. W postanowieniu o odrzuceniu skargi Spółki "[...]" Sąd wskazał, że w związku z powyższym orzeczeniem, w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu nie jest zatem dopuszczalna ponowna skarga przeciwko uchwale Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r., gdyż rozpoznanie merytoryczne kolejnej skargi naruszałoby przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od powyższego postanowienia "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 i art. 147 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut powagi rzeczy osądzonej w związku z wyrokiem NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 może odnosić się wyłącznie do sprawy naruszenia interesu prawnego J. i J. O.. W powyższym wyroku Sąd wyraźnie podkreślił, iż wprawdzie wniesiona skarga "zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń, to z jej treści jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć tego planu, ale wyłącznie ta jego część, która odnosi się do terenu położenia ich działki (...)". Tymczasem "sprawą" w skardze złożonej przez "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest naruszenie interesu prawnego Spółki poprzez przyjęcie przez Radę Miejską w Ustroniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę Ustroń, dla terenu stanowiącego własność tejże Spółki. Skarżąca Spółka wniosła też o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Fakt ten może mieć znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej uchwały w świetle rozważań, czy możliwe jest powtórne skarżenie takiej uchwały. Została ona przecież skontrolowana, a sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem uznał, że nie narusza ona prawa, przynajmniej w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka interpretacja regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest jednak błędna. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem rozumienie pojęcia "sprawa" użytego w powołanych przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej, ale obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, z tym że te ostatnie różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Nie dość, że zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, to obok tych norm mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo że z mocy przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - uznany za akt prawa miejscowego, to w świetle regulacji tej samej ustawy może zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy). To oznacza, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do setek właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, niepubl.). Reasumując tę część rozważań należy przyjąć, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Takie stanowisko jest zgodne z treścią art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiącego, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli tak, to Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, niezasadnie uznał, że skarga "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest niedopuszczalna, w związku z tym, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Ustroń, podjęta w sprawie przedmiotowego planu, była wcześniej kontrolowana przez sąd administracyjny. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest tym bardziej nieprawidłowe, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, rozpoznając skargę J. i J. O. na opisaną uchwałę, wyraźnie podniósł, jak to trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, iż skarga ta zawęża kontrolę zgodności z prawem planu miejscowego do tej części, która dotyczy należącej do ww. skarżących działki i innych działek przylegających do ul. Polańskiej. W niniejszej sprawie natomiast skarga dotyczy tych ustaleń planu miejscowego, które kształtują stan prawny nieruchomości będących przedmiotem prawa własności Spółki "[...]" (działka nr [...]). W tej sytuacji skargę kasacyjną należy uznać za zasadną i podzielić jej zarzuty co do naruszenia art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów procesowych, z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie był i nie mógł być zastosowany na obecnym etapie postępowania przez Sąd pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ o zwrocie tych kosztów, stosownie do przepisu art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniach o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, natomiast koszty postępowania kasacyjnego poniesione w związku z zaskarżeniem postanowienia o odrzuceniu skargi, mogą być zasądzone w późniejszym orzeczeniu zapadłym w związku z jej rozpoznaniem (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2005r., sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 17). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.