II SA/Ol 328/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki sieci wodociągowej na trasie "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", Nr "[...]", a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 5 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy sieci wodociągowej na trasie M. – O., gm. G. Pismem z dnia 28 lutego 2007 r. Wójt Gminy G. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polegała na doprowadzeniu wody od istniejącej sieci wodociągowej do dwóch położonych na kolonii gospodarstw rolnych, pozbawionych bieżącej wody. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł za samowolną budowę sieci wodociągowej na trasie "[...]". W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu wniosku Gminy G. o umorzenie opłaty legalizacyjnej, Wojewoda W. decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. odmówił umorzenia przedmiotowej opłaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2009 r. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał Gminie G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej na trasie "[...]". W uzasadnieniu wyjaśnił, że w 2004 r. Gmina, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji technicznej, wybudowała przedmiotową sieć wodociągową. Inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a budowa została zakończona. Organ pierwszej instancji stwierdził, że po ustaleniu postanowieniem z dnia 12 listopada 2008 r. wysokości opłaty legalizacyjnej, do dnia 24 listopada 2009 r. opłata ta nie została uiszczona. W złożonym odwołaniu Gmina G. podała, że przedmiotowa sieć wodociągowa została wybudowana z inicjatywy mieszkańców, którzy także uczestniczyli w pracach budowlanych. Powyższe świadczyło o niezbędności tej budowy. Gmina stwierdziła, że jej działania miały charakter działań w stanie wyższej konieczności. Budowa wodociągu była konieczna z uwagi na możliwość zamknięcia zakładu pracy w O., a także z powodu złej jakości wody, na co zwracał uwagę Sanepid. W tych okolicznościach, w ocenie odwołującej się, rozbiórka wodociągu jest niesprawiedliwa, nie uwzględnia nakazu rozpoznania sprawy z uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Gmina podniosła też, że nie jest możliwe technicznie wykonanie rozbiórki sieci, gdyż właściciele nieruchomości, przez które przebiega ta sieć nie wyrażą zgody na wejście na ich tren w celu pozbawienia ich bieżącej wody. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Gmina G. nie uiściła opłaty legalizacyjnej, co zobowiązywało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Na powyższą decyzję Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie co do istoty sprawy i w konsekwencji odstąpienie od nakazu rozbiórki sieci wodociągowej, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 48 oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa sieć wodociągowa została wybudowana z inicjatywy społecznej, a dzięki podjętym pracom w wielu gospodarstwach domowych pojawiła się bieżąca woda. Wybudowanie przyłącza na tym odcinku zapobiegło ponadto zamknięciu gospodarstwa hodowlanego, gdyż nie spełniało ono poprzednio wymogów sanitarnych z uwagi na brak bieżącej wody. Okoliczności te, zdanie skarżącej, należy uznać za działanie w stanie wyższej konieczności. Skarżąca stwierdziła również, że rozpoczęła pracę przy wodociągu po monitach mieszkańców i interwencjach Sanepidu dotyczących złej jakości wody w istniejących sieciach wodociągowych. Z uwagi na konieczność natychmiastowego przystąpienia do budowy nowych sieci wodociągowych, zaniechano wystąpienia o pozwolenie na budowę. Gmina podniosła też, że nie jest technicznie możliwe wykonanie rozbiórki sieci wodociągowej, gdyż wymaga to wejścia na teren wielu nieruchomości. Skarżąca jest posiadaniu wielu oświadczeń właścicieli tych nieruchomości, którzy nie wyrażają zgody na wejście na teren ich posesji w celu dokonania rozbiórki. Tym samym rozbiórka nie jest możliwa do wykonania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W dniu 27 września 2010 r. pełnomocnik Gminy G. przedłożył do Sądu pismo Wójta Gminy G., z którego wynikało, że Gminie nie można przypisać odpowiedzialności w sytuacji wypełniającej przesłanki z art. 90 ustawy Prawo budowlane, gdyż z ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary wynika (Dz.U. nr 197, poz. 1661 ze zm.), że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego są z zakresu tej odpowiedzialności zwolnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej na trasie "[...]". Strona skarżąca w piśmie z 28 lutego 2007 r. wskazywała, że przeprowadzona inwestycja polegała na doprowadzeniu wody od istniejącej sieci wodociągowej do dwóch położonych na kolonii gospodarstw rolnych, pozbawionych bieżącej wody Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 tej ustawy nie jest obojętne, czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że cały (od podstaw) obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie organy nie odniosły się do wyżej wymienionej kwestii. Nie rozważyły czy w sprawie doszło faktycznie do wybudowania nowej sieci wodociągowej, skoro jak wynika ze stanowiska Wójta prezentowanego w toku postępowania oraz podtrzymanego na rozprawie przed tut. Sądem inwestycja ta polegała jedynie na wykonaniu robót polegających na połączeniu legalnie funkcjonujących sieci wodociągowymi w "[...]". Nie zwrócono uwagi także na okoliczność, iż stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci m.in. wodociągowej. Na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy takie roboty wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie należy pamiętać, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. II OSK 958/05, LEX nr 275477 i z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 788/05, LEX nr 209457). Użyte bowiem w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2399/98, LEX nr 62130). Zatem rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również musi istnieć możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń organu odnośnie sieci wodociągowych, które zostały połączone wybudowanym bez pozwolenia przyłączem na trasie "[...]". Organy przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie powinny zatem ustalić, czy rozbiórka połączenia pomiędzy wodociągami w tych miejscowościach nie spowoduje istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, tzn. czy nie uniemożliwi korzystania z tych wodociągów, które zostały wybudowane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga jednak okoliczność, czy przedmiotem samowolnej inwestycji nie były jedynie roboty budowlane, dotyczące przebudowy sieci wodociągowej, które wymagają zgłoszenia nie zaś pozwolenia na budowę, czy też wykonane zostały inne prace niż określone w art. 48 czy art. 49b Prawa budowlanego. Nie można zapominać, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego nie można nadużywać tego przepisu czy stosować go w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został do końca wyjaśniony. Tymczasem zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie a w następstwie jego właściwą ocenę prawną. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie dołożyły bowiem starań by w sposób należyty zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają zaś na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd uchylił również postanowienie z dnia 22 grudnia 2008 r. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12 listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na etapie postępowania prowadzonego w celu likwidacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (zdanie ostatnie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego), zaś uiszczenie daje możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 tej ustawy, ale nie przesądza o prawidłowości takiej decyzji, gdyż, jak wynika z art. 49a ust. 1 ustawy, w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 w postępowaniu odwoławczym, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest więc odrębną sprawą administracyjną, lecz rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To wszystko prowadzi do wniosku, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy, dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 3 tej ustawy. Postanowienie takie może być zatem, co do zasady, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1633/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Warunek ten jest w rozpoznawanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. ze zdaniem ostatnim art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W przeprowadzonym postępowaniu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie wyjaśniono, czy wybudowana została faktycznie siec wodociągowa, czy też wykonano jedynie roboty budowlane polegające na połączeniu istniejących sieci wodociągowych w M. i O. oraz czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki tylko części sieci wodociągowej pomiędzy tymi miejscowościami bez uszczerbku dla całej sieci. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można przesądzić czy w sprawie tej należy stosować przepisy art. 49 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oraz w przypadku braku jej uiszczenia decyzji nakazującej rozbiórkę sieci wodociągowej, czy art. 49b tej ustawy, czy też art. 50 ustawy Prawo budowlane pozwalających na legalizację wykonanej inwestycji bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Bez wyjaśnienia i ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego tej sprawy nie ma możliwości na obecnym etapie przesądzić o podstawie prawnej, w oparciu o którą organy powinny rozstrzygnąć sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.