II SA/Ol 329/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki sieci wodociągowej w miejscowości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 22 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy w 2005 r. sieci wodociągowej w miejscowości x. Pismem z dnia 28 lutego 2007 r. Wójt Gminy G. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polegała na położeniu rur PVC w miejsce istniejącej, niewydolnej sieci wodociągowej wykonanej z rur stalowych. Konieczność tej wymiany wynikła też z tego, że istniejąca sieć stalowa przebiegała przez piwnicę budynku p. J., który zakręcił w swojej piwnicy zawór odcinający i tym samym pozbawił wody dalszych mieszkańców x. W tej sytuacji konieczne było podjęcie szybkich działań, zmierzających do zapewnienia poboru wody pozostałym mieszkańcom. Po przedłożeniu przez inwestora decyzji z dnia 31 października 2007 r. ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej, projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia 12 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł za samowolną budowę sieci wodociągowej na trasie x - wieś. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2008 r. Wojewoda W., po rozpatrzeniu wniosku Gminy G., decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., nr xx, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał Gminie G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej w miejscowości x – wieś, gm. G. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Gmina G. w 2005 r. samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji technicznej, wybudowała sieć wodociągową miejscowości x. - wieś. Inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a budowa została zakończona. Stwierdzono, iż po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej postanowieniem z 12 listopada 2008 r., do dnia 24 listopada 2009 r. Gmina nie uiściła tej opłaty. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 lutego 2010 r., nr xx, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Gmina nie uiściła opłaty legalizacyjnej, co zobowiązywało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Na tę decyzję Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy a w konsekwencji odstąpienie od nakazu rozbiórki sieci wodociągowej, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 48 oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji; - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem skarżona decyzja została podjęta bez uwzględnienia tych interesów. Gmina wyjaśniła, że sieć wodociągowa w miejscowości x – Wieś została wybudowana z inicjatywy społecznej, dzięki podjętym pracom w wielu gospodarstwach domowych pojawiła się bieżąca woda. Na trasie prowadzącej do wsi x powyższa instalacja miała na celu zabezpieczenie dostępu do wody mieszkańcom budynku wielorodzinnego poprzez wykonanie przyłącza sieci wodociągowej w miejsce już istniejącej, która przebiegała przez piwnice jednego z mieszkańców, który złośliwie zakręcał zawór udostępniający wodę, czym pozbawił wody kilkunastu mieszkańców. Okoliczności te należy uznać za działanie w stanie wyższej konieczności. Skarżąca stwierdziła również, że rozpoczęła pracę przy wodociągu po monitach mieszkańców oraz interwencjach Sanepidu dotyczących złej jakości wody w istniejących sieciach wodociągowych. Ponieważ należało szybko przystąpić do usprawnienia sieci wodociągowych, nie było czasu na wystąpienie do Starostwa Powiatowego o pozwolenie na budowę. Zdaniem Gminy, w rozpoznawanej sprawie istnieje także brak możliwości technicznego wykonania rozbiórki sieci wodociągowej. Rozbiórka sieci wodociągowej o długości kilku kilometrów wymaga wejścia na teren wielu nieruchomości, na które muszą wyrazić zgodę właściciele tych nieruchomości. Skarżąca jest w posiadaniu wielu oświadczeń właścicieli gospodarstw domowych, którzy nie wyrażają zgody na wejście na teren ich posesji w celu dokonania rozbiórki. Tym samym rozbiórka nie jest możliwa do wykonania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W dniu 27 września 2010 r. pełnomocnik Gminy G. przedłożył pismo Wójta Gminy G., w którym stwierdzono, że Gminie nie można przypisać odpowiedzialności w sytuacji zaistnienia przesłanki z art. 90 ustawy Prawo budowlane z uwagi na zapisy ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary wynika (Dz.U. nr 197, poz. 1661 ze zm.), z których wynika, iż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego są zwolnione z odpowiedzialności w zakresie wskazanym w tej ustawie. Na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że sieć wodociągowa w miejscowości x istnieje od kilkudziesięciu lat i Gmina nie posiada na nią żadnej dokumentacji. Protokół zdawczo – odbiorczy jest bez mapy, a to powoduje, że trudno ustalić jak ta sieć przebiega. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej w x. Strona skarżąca w piśmie z dnia 28 lutego 2007 r. wskazywała, że przeprowadzona inwestycja polegała na remoncie istniejącej sieci, tj. położeniu rur PVC w miejsce istniejącej, niewydolnej sieci wodociągowej wykonanej z rur stalowych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 tej ustawy nie jest obojętne czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że cały (od podstaw) obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie nie zwrócono uwagi na okoliczność, iż stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci m.in. wodociągowej. Na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy takie roboty wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie należy pamiętać, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. II OSK 958/05, LEX nr 275477 i z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 788/05, LEX nr 209457). Użyte bowiem w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2399/98, LEX nr 62130). Zatem rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również musi istnieć możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń czy przedmiotem samowolnej inwestycji nie były jedynie roboty budowlane, dotyczące przebudowy sieci wodociągowej, które wymagają zgłoszenia nie zaś pozwolenia na budowę, czy też wykonane zostały inne prace niż określone w art. 48 lub w art. 49b Prawa budowlanego. W tym miejscu należy także wskazać, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego jest dotkliwą sankcją dla osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej, dlatego też nie do przyjęcia jest pogląd, iż osoba taka może podlegać dodatkowej sankcji w postaci konieczności dokonania także stosownych, niekiedy bardzo kosztownych, zmian w obiekcie, który został wybudowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a który następnie został połączony z nową częścią obiektu budowlanego wykonaną samowolnie. Nie można zapominać, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie można wydać decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego nie można nadużywać tego przepisu czy stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny danej sprawy. Tymczasem zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz jego właściwą ocenę prawną. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie dołożyły bowiem starań by w sposób należyty zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają zaś na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd uchylił również postanowienie z dnia 22 grudnia 2008 r. W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12 listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na etapie postępowania prowadzonego w celu likwidacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (zdanie ostatnie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego), zaś uiszczenie daje możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 tej ustawy, ale nie przesądza o prawidłowości takiej decyzji, gdyż, jak wynika z art. 49a ust. 1 ustawy, w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 w postępowaniu odwoławczym, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest więc odrębną sprawą administracyjną, lecz rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To wszystko prowadzi do wniosku, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy, dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 3 tej ustawy. Postanowienie takie może być zatem, co do zasady, w oparciu o art. 135 ustawy ppsa, objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1633/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem zastosowania art. 135 ustawy ppsa jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Warunek ten jest w rozpoznawanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w związku ze zdaniem ostatnim art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W przeprowadzonym postępowaniu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie wyjaśniono, czy wybudowana została faktycznie sieć wodociągowa, czy też wykonano jedynie roboty remontowe istniejących sieci wodociągowych. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można przesądzić czy w sprawie tej należy stosować przepisy art. 49 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oraz w przypadku braku jej uiszczenia decyzji nakazującej rozbiórkę sieci wodociągowej, czy art. 49b tej ustawy, czy też art. 50 ustawy Prawo budowlane pozwalających na legalizację wykonanej inwestycji bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Bez wyjaśnienia i ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego tej sprawy nie ma możliwości na obecnym etapie przesądzić o podstawie prawnej, w oparciu o którą organy powinny rozstrzygnąć sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy, który określa brak możliwości wykonania zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku.