II SA/Ol 359/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy -Prezydenta Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy -Prezydenta Miasta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 września 2008r. Prezydent Miasta O. wypowiedział A. i P. M. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z 2612/10000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. R. 27 (działka nr "[...]" o powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł i zaproponował od 1 stycznia 2009r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 356,32 zł., to jest 5% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronom 2 października 2008r. W dniu 30 października 2008r. (data nadania przesyłki pocztowej), A. i P. M.złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Zgłosili przy tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu. Ponadto wskazali, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek jest Przedsiębiorstwo Budowlane "A.". Orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniósł, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 30 września 2008r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wywiódł Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O., będącej właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu tej skargi, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucono naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Wskazano także, że w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określono, że Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. W świetle tej regulacji, za niedopuszczalne uznano wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania. Z tych też powodów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało przy tym, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono, iż ustalenie przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono także, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w O. w dniu 15 czerwca 2010r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że Sąd Rejonowy w O. w kilkudziesięciu sprawach odrzucił pozwy wniesione przeciwko orzeczeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając niewłaściwość sądu powszechnego do rozpoznania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznał skargę Gminy O., mimo że jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wskazać przede wszystkim należy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku do Kolegium. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla porządku należy jeszcze wskazać, że przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania nazwana przez organ orzeczeniem, nie było to jednak orzeczenie w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 7 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie umorzyć postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.