II SAB/Ol 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Rektora w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności rozstrzygnięcia autokontrolnego – kierunku rolnictwo postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowe; 2. zasądzić od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia P.B. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2009 r. zwrócił się do Rektora "[...]" (zwanego dalej: Rektorem) o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 29 lipca 2009 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. Rektor, działając na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 29 lipca 2009 r. Od powyższej decyzji Rektora P. B. złożył w dniu 3 lutego 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 2 kwietnia 2010 r. (data nadania przesyłki w UP M.) P.B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rektora w rozpoznaniu wniosku z dnia 3 lutego 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że mimo upływu 2 miesięcy organ nie załatwia sprawy, nie wydaje decyzji, nie informuje o przyczynach zwłoki. Powołując się na wyroki zapadłe w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 49/09, II SA/Ol 51/09 i II SA/Ol 52/09 stwierdził, że jest to stan bezczynności naruszającej prawo tym bardziej, że dotyczy postępowania remonstracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 2 kwietnia 2010 r. strona nadała na poczcie skargę na bezczynność organu, która to skarga do organu dotarła w dniu 6 kwietnia 2010 r. Natomiast organ wydał w dniu 1 kwietnia 2010 r. decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z 29 stycznia 2010 r. Decyzja ta została wysłana skarżącemu w dniu 6 kwietnia 2010 r., który odebrał ją w dniu 7 kwietnia 2010 r. Uznano, iż wprawdzie decyzja wydana została z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy, jednakże przed doręczeniem skargi na bezczynność w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, zaś pełnomocnik organu podtrzymał wniosek jak w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy ppsa) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do stwierdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Wyjaśnić pozostaje także, iż w takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej Kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi była bezczynność Rektora w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.B. od decyzji Rektora z dnia 29 stycznia 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora z dnia 29 lipca 2009 r., wydanej w trybie art. 54 § 3 ustawy ppsa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniesiona skarga jest dopuszczalna bez wcześniejszego składania zażalenia do organu wyższego stopnia, bądź też wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy ppsa. Ustawodawca w art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym zapisał, iż do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Nadto z regulacji zawartych w ustawie o szkolnictwie wyższym nie wynika aby nad rektorem istniał jakikolwiek organ wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy, co oznacza, iż w tych sprawach nie znajduje zastosowania regulacja, o której mowa w art. 37 § 1 Kpa. Brak jest także podstaw do żądania, aby w sprawie bezczynności rektora strona przed wniesieniem skargi winna wystąpić do organu z wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy ppsa., gdyż stosownie do tej regulacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany wymóg ma zatem zastosowanie jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. tj. gdy chodzi o akty lub czynności inne niż te wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 nie zaś bezczynności w wydaniu takich decyzji. Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność przypomnieć należy, iż stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Słusznie podnosi skarżący, iż złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które miało miejsce w dniu 3 lutego 2010 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) wszczęło postępowanie remonstracyjne. Sporna pozostaje jednakże pomiędzy stronami kwestia, czy wydanie żądanej decyzji nastąpiło na skutek wniesionej skargi w ramach art. 54 § 3 ustawy ppsa, czy też miało miejsce przed jej złożeniem, co oznaczałoby, że w sprawie nie zaistniała po stronie organu bezczynność. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Rektor w dniu 1 kwietnia 2010 r. podjął decyzję w przedmiotowym postępowaniu i w dniu 6 kwietnia 2010 r. nadał ją w urzędzie pocztowym. Decyzja ta została doręczone stronie 7 kwietnia 2010 r. Wobec tego rozważenia wymagała kwestia, czy organ usunął stan bezczynność przed, czy po wniesieniu skargi. W sytuacji bowiem, gdy organ wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, po wniesieniu skargi na bezczynność, przestaje istnieć przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ustawa ppsa.), z tym, że jeśli skargę złożono za pośrednictwem poczty, to datą jej wniesienia pozostaje dzień oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym (art. 83 § 3 ustawy ppsa.). W sprawie tej miało to miejsce 2 kwietnia 2010 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, usunięcie stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie miało więc miejsce już po wniesieniu skargi. Dla uzasadnienia takiego stanowiska należy wyjaśnić kwestię, kiedy następuje wydanie decyzji w sprawie. Jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, że akt ten musi być doręczony lub zakomunikowany stronie. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem zewnętrznym, będącym władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Oznacza to, iż decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż wprawdzie z chwilą jej podpisania wiąże organ lecz wywołuje skutki prawne na zewnątrz dopiero z chwilą jej wprowadzenia do obrotu prawnego, co ma miejsce z chwilą jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, gdyż z tą chwilą wchodzi ona do obrotu prawnego. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2009r. sygn. akt. II SA/Ol 960/09) i prezentowane jest w piśmiennictwie. Kwestia rozróżnienia pojęcia "podjęcia decyzji", jako rezultatu procesu decyzyjnego, zachodzącego wewnątrz organu administracji oraz "wydania decyzji", jako uzewnętrznienia aktu woli tego organu, była niejednokrotnie przedmiotem rozważań w doktrynie (m.in. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne str. 201, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Beck, Wa-wa 2008 str. 539-542). Z akt niniejszej sprawy wynika, iż Rektor podjął decyzję w dniu 1 kwietnia 2010 r., bowiem taka data wydania decyzji widnieje w jej sentencji, stosownie do art. 107 § 1 Kpa, jednakże dla skutku usunięcia stanu bezczynności w tej sprawie należało uznać dopiero dzień jej doręczenia stronie skarżącej, czyli 7 kwietnia 2010 r. Skoro organ załatwił wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał decyzję po wniesieniu skargi czym wypełniona została dyspozycja art. 54 § 3 ustawy ppsa., to dalsze postępowanie w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe. Nastąpiło zdarzenie, w efekcie którego przestała istnieć przyczyna wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Organ administracji publicznej nie pozostaje już w bezczynności. Reasumując zaistniała przesłanka, określona 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa w związku z art. 54 § 3 tej ustawy uzasadniająca umorzenie postępowania. W przypadku umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy ppsa. skarżący może ubiegać się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2010 r.. sygn. akt II GSK 23/10 stwierdzając, że "umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec wydania decyzji przez organ, stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania, oznacza, że przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi usunął stan niezgodności z prawem". Wobec tego orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 201 § 1 ustawy ppsa.