II OSK 2421/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/10 w sprawie ze skargi Z. C. i P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. i P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. Nr [...] - udzielającej M. i J. M. pozwolenie na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. Cienistej na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie - wystąpili Z. C., P. C. jako następcy prawni H. C. Wskazali, iż następcą prawnym H. C. był J. C. pominięty w tym postępowaniu, którego obecnie są następcami prawnymi. Zdaniem wnioskodawców powyższe okoliczności stanowią wadę rażącego naruszenia prawa jaką obarczona jest decyzja - pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że dokonał licznych zabiegów zmierzających do pozyskania akt sprawy zakończonej decyzją pozwolenia na budowę. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miasta Krakowa i załączonych do nich kopii dokumentów wynika, że akta sprawy zaginęły, w związku z czym Urząd Miasta Krakowa poczynił kroki, celem ich odtworzenia. Pozyskane fragmenty akt - kopie dokumentów odnalezione w urzędach wraz z dokumentami przekazanymi przez wnioskodawców - nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kserokopia pierwszej strony decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1995 r. (bez wykazu stron postępowania) oraz zawiadomienia znak: [...] z dnia [...] lipca 1995 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym wykazano jako stronę postępowania H. C. (nieżyjącą w dacie wydania zawiadomienia), nie stanowią dowodów na brak uczestnictwa w całym postępowaniu następców prawnych zmarłej. Po rozpatrzeniu odwołania Z. i P. C. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. zaginęły i nie jest możliwe ich odtworzenie w zakresie niezbędnym dla pełnej oceny prawidłowości wydania tego rozstrzygnięcia. Celem odtworzenia akt sprawy podjęto szereg czynności, w wyniku których ustalono, że poszukiwana dokumentacja nie znajduje się w posiadaniu Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miasta Krakowa (w tym Wydziału Organizacji i Nadzoru Referatu Archiwum UMK oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK), Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prokuratury Rejonowej w Krakowie - Nowej Hucie oraz Komisariatu Policji VII w Krakowie. Potrzebnej dokumentacji nie dostarczył również inwestor — M. i J. M. W ocenie organu II instancji zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...]. Jednocześnie organ podkreślił, że fakt nie uczestniczenia przez stronę w postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Okoliczność ta stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja organu I instancji została wydana przez osobę nieupoważnioną organ stwierdził, że wprawdzie informacja taka nie wynika z pieczątki osoby podpisującej weryfikowane rozstrzygnięcie, to jednak z akt sprawy wynika, że była ona upoważniona przez Wojewodę Małopolskiego do wydawania decyzji administracyjnych (upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. C. i P. C. Skarżący zarzucili "nieporadność w uzyskaniu rzekomo bezpowrotnie zaginionych i jakoby niemożliwych do odtworzenia podstawowych dokumentów zgromadzonych w postępowaniu o wydanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: ". Wskazali, że dokumenty istotne w sprawie znajdują się na pewno u inwestorów, a nadto mogą znajdować się w aktach sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu grodzkiego w Krakowie (sygn. ROiK [...]). Skarżący podtrzymali w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd z urzędu ustalił, że wyrokiem z dnia 17 maja 2005r., sygn. akt II SA/Kr 1847/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. C. i P. C. na decyzję wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2001r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową w sprawie decyzją pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - trybie nieważnościowym. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym może zostać uznana za nieważną tylko wtedy, gdy dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, iż brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Organ nie może uchylić się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy odtworzono decyzję w takim zakresie, który pozwolił na rozpoznanie zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd podkreślił, że podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, że przesłanki wznowieniowej nie można skutecznie podnosić w postępowaniu nieważnościowym. Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że powyższy zarzut może stanowić przesłankę wznowieniową w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. C., reprezentowana przez adw. Z. R., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa o postępowaniu, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: 1) art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 28, 29, 30 k.p.a. poprzez błędne i bezzasadne przyjęcie, że jeżeli osoba zmarła nie posiadająca podmiotowości prawnej, a zatem nie mogąca być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. miała otrzymać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, to takie naruszenie prawa może być kwalifikowane jedynie jako uchybienie przepisom art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo, że równocześnie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. co skutkuje z kolei koniecznością uznania decyzji nie jako nieważnej lecz jako naruszającej prawo z uwagi na przepis art. 158 § 2 k.p.a., albowiem według sądu nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej w przypadku skierowania jej do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną w sprawie jeśli od jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 10 lat; 2) art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że pomimo że zmarła z przyczyn oczywistych decyzji nie otrzymała i nie mogła otrzymać, to zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. decyzję uznaje się za doręczoną osobie zmarłej i rozpoczyna bieg termin określony przepisem art. 156 § 2 k.p.a.; 3) przez niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a, tj. art. 28, 29, 30 w związku z art. 6, 7, 8, 9 i art. 10 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie można mówić o stronie postępowania i sposobie doręczania jej decyzji i skutkach niedoręczenia jej decyzji w określonym czasokresie, skoro H. C. - poprzednik prawny skarżącej Z. C., osoba zmarła na długo przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie o pozwolenie budowlane - nie miała zdolności prawnej w sferze prawa w ogóle i w szczególności w sferze prawa postępowania administracyjnego, nie mogła więc być adresatem prawa, obowiązków i z natury rzeczy niezależnie od przyjętych proceduralnych domniemań prawnych, w ogóle nie mogła być adresatem żadnej decyzji administracyjnej i w żaden sposób nie mogła uczestniczyć w żadnej formie w toczącym się w taki sposób postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Z. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono konieczność stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania, które miałoby skutki prawne wobec takiej osoby – decyzja narusza prawo materialne, bo w rzeczywistości od początku do końca strona w pojęciu prawnym nie istnieje, osoba zmarła nie ma żadnej zdolności prawnej. Zdaniem skarżącej wyrok WSA w Warszawie i skarżone decyzje administracyjne niemalże wyłącznie skoncentrowały się na negatywnych dla strony skarżącej skutkach prawnych braku możliwości odtworzenia akt związanych z pierwotną decyzją i to z tak daleko idącą supozycją, że skoro akta zaginęły to nie sposób stwierdzić, iż w toku postępowania mogły brać jednak udział następcy prawni nieżyjącej H. C. Równocześnie pominięto rozważenie podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej ocena niniejszej sprawy, gdzie istnieje "rzekomy" podmiot prawny, do którego kieruje się decyzję i wobec którego prowadzi się postępowanie, a która to osoba nie istnieje (bo zmarła przed laty), nie ma więc od początku do końca zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych - może być tylko kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące nieważnością. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/10. Pismem procesowym z dnia 22 marca 2012 r. M. M. poinformowała Sąd o zgonie J. M. w dniu [...] marca 2008 r. oraz o sprzedaży działki nr [...] obr. [...] w Krakowie G. M. i I. M. Do pisma M. M. załączyła odpis skrócony aktu zgonu J. M. i umowę sprzedaży – akt notarialny z dnia [...] października 2009 r., Repertorium A Numer [...]. G. M. i I. M. zostali powiadomieni o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię jak i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 28, 29, 30 k.p.a., a to z poniższych względów. Po pierwsze, przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W postępowaniu nieważnościowym organ winien dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący. Jednocześnie należy pamiętać, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 roku, I SA 1400/97, LEX nr 44635 ). Organ w postępowaniu nieważnościowym nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, albowiem taka ocena nosiłaby cechy dowolności. Stan faktyczny, przyjęty za podstawę zastosowania właściwych przepisów prawa i rozstrzygnięcia sprawy winien być niewątpliwy, a więc jego ustalenie nie może napotykać trudności lub budzić wątpliwości. Skoro w niniejszej sprawie nie jest możliwe – mimo wielu działań organu – odtworzenie w całości akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. Nr [...] udzielającą M. i J. M. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. C. na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie, to tym samym - przy braku dokumentów dotyczących m.in. doręczenia stronom w toku tego postępowania pism i decyzji organu - nie można skutecznie twierdzić, że w postępowaniu tym nie uczestniczył następca prawny H. C. – J. C. Nadmienić należy, iż brak jest także dokumentów świadczących, aby J. C. kiedykolwiek podnosił tę okoliczność przed organami administracji publicznej i składał pisma – wnioski zmierzające do zakwestionowania powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. Nr [...]. W tej sytuacji organy administracji publicznej nie miały podstaw do uznania, iż w postępowaniu zakończonym wskazana decyzją nie brał udziału następca prawny H. C. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż kserokopia pierwszej strony decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1995 r. (bez wykazu stron postępowania) nie stanowi dowodu na brak uczestnictwa w całym postępowaniu następców prawnych zmarłej H. C. Także zawiadomienie znak: [...] z dnia [...] lipca 1995 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym jako stronę postępowania wykazano H. C. (nieżyjącą w dacie wydania zawiadomienia), nie uzasadnia tezy o braku udziału w całym postępowaniu następców prawnych zmarłej H. C. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że – stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. - w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W niniejszej sprawie brak jest dowodu, aby następca prawny H. C. nie uczestniczył w powyższym postępowaniu. Z. C. i P. C., jako następcy prawni J. C., również takich dowodów nie przedstawili. Zauważyć należy, iż celem odtworzenia akt sprawy organy podjęły szereg czynności w wielu organach, aby odnaleźć czy też odtworzyć zaginione akta administracyjne ( w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim, Urzędzie Miasta Krakowa (w tym Wydziale Organizacji i Nadzoru Referatu Archiwum UMK oraz Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK), Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, Prokuraturze Rejonowej w Krakowie - Nowej Hucie oraz VII Komisariacie Policji w Krakowie. Brak też podstaw do twierdzenia – jak czyni skarżąca – iż inwestorzy M. i J. M. posiadają dokumentację, której nie dostarczyli organowi. W tej sytuacji nie można uznać, iż Sąd pierwszej instancji o naruszył przepisy postępowania przez niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a, tj. art. 28, 29, 30 w związku z art. 6, 7, 8, 9 i art. 10 k.p.a. Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy podkreślić też należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702 ). Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności a inne wznowienia postępowania. Nadto uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / ( por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można utożsamiać tej przesłanki wznowieniowej z przesłanką nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. A zatem, z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji", w rozumieniu tegoż przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A.Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913). Należy mieć na względzie, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest wydana na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414) decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. i J. M. pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Podmiot taki określany jest w ustawie - Prawo budowlane inwestorem i do niego kierowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy. "Skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę skierowana jest do inwestora. To ten podmiot jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę poza inwestorem mogą brać udział także inne podmioty, którym przysługuje przymiot strony tegoż postępowania. Jednakże z faktu, iż dane osoby są - oprócz inwestora - stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie można wywodzić, iż do nich skierowana jest ta decyzja, a brak doręczenia decyzji następcy prawnemu takiej strony stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przy tym, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do takiej sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja istnieje tj. w przypadku osoby fizycznej, osoba taka żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie obejmuje zatem tylko przypadki, gdy prowadzono postępowanie i wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawa materialnego wobec osoby, która nie może być podmiotem uprawnienia prawnego lub obowiązku prawnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak z momentem jej śmierci. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 - OSP 1984, z. 5 poz. 108 z glosą Małgorzaty Stahl; z dnia 17 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2272/97 - LEX nr 45697; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2642/99 - LEX nr 82653; z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 - OSP 2004 r. z. 3, poz. 33 z glosą Artura Gilla; z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/09 - LexPolonica nr 2554400 ). W niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została na wniosek inwestorów, którymi byli M. i J. M. i to M. i J. M. byli adresatami decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1995r. Nr [...]. Z. C. nie była natomiast ani adresatem kontrolowanej w sprawie decyzji, ani inwestorem w tejże sprawie. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była skierowana do Z. C. Ewentualnego zaś wysłania korespondencji przez organ, w tym ewentualnego wysłania decyzji, na adres zmarłej przed wydaniem decyzji Z. C. nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział poglądu, iż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. decyzję uznaje się za doręczoną osobie zmarłej i rozpoczyna bieg termin określony przepisem art. 156 § 2 k.p.a. Okoliczności związane w wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sprawy te dotyczą innych postępowań i innych decyzji, a nadto stany faktyczne w obu sprawach nie są tożsame. Sprawa o sygn. akt II OSK 1071/09 dotyczyła decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast niniejsza sprawa dotyczy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Brak akt dotyczących postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz zakres zgromadzonych dokumentów nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.