VII SA/Wa 753/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2007r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez (...). w (...) jest decyzja Wojewody (...) z (...) lutego 2010 r. nr (...)utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Prezydenta (...) z (...) lutego 2006 r. nr (...) wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania tymczasowego urządzenia reklamowego na działce nr ew. (...) obręb (...) przy Al. w (...) , w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 13 stycznia 2006 r. (...) w (...) reprezentowana przez K.W. zgłosiła zamiar montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, tj. jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 4 m x 8 m, w (...) na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy Al. (...) w rejonie ul. (...). Oświadczyła jednocześnie, że ww. obiekt jest urządzeniem wolnostojącym, rozbieralnym o konstrukcji stalowej, objętym dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Postanowieniem z (...) stycznia 2006 r. Prezydent (...), działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na K. W. jako pełnomocnika Spółki (...) obowiązek uzupełnienia wniesionego zgłoszenia o dokumenty wskazane w sentencji, wyznaczając na to termin 7 dni. Postanowienie zostało wysłane na adres pełnomocnika firmy i doręczone w dniu 14 lutego 2006 r. Następnie, z akt sprawy wynika, iż w dniu (...) lutego 2006 r. Prezydent (...) wydał decyzję nr (...), którą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wniósł sprzeciw do robót budowlanych wyszczególnionych w zgłoszeniu z (...) stycznia 2006 r. polegających na budowie tymczasowego urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z (...) stycznia 2006 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów. Pomimo upływu terminu obowiązek ten nie został wykonany, a to uzasadniało wniesienie sprzeciwu. W dniu 3 marca 2006 r. decyzja została doręczona na adres pełnomocnika inwestora. Pismem z 17 marca 2006 r. Spółka (...) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika odwołała się od ww. decyzji Prezydenta (...). Postanowieniem z (...) listopada 2006 r. Wojewoda (...) działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Spółki (...) na ww. postanowienie z (...) listopada 2006 r., wyrokiem z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/07 zaskarżone postanowienie Wojewody (...) uchylił. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż z załączonego przy skardze potwierdzenia nadania przesyłki wynika, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Dalej, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody (...) z maja 2007 r. nr (...), którym organ powołując się na art. 155 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po uwzględnieniu w całości skargi na postanowienie własne z (...) listopada 2006 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uchylił wskazane orzeczenie. W dniu (...) lutego 2010 r. Wojewoda (...) wydał natomiast decyzję nr (...), którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z (...) lutego 2006 r. wnoszącą sprzeciw. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda (...) zauważył, iż obowiązujące przepisy przewidują -w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia- nałożenie w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nadto, Wojewoda (...) zauważył, że kluczowym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią instalowanie tablic i urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę), czy też stanowią budowlę w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Wskazał przy tym na przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 podnosząc jednocześnie, iż nie ma on zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 (tj. do urządzeń trwale związanych z gruntem), a jedynie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem. W konsekwencji Wojewoda (...) stwierdził, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest objęta wyłączeniem z art. 29 ust. 2 pkt 6. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W skardze na decyzję Wojewody (...) z (...) lutego 2010 r. (...). (obecnie) z siedzibą w (...) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy bezskutecznej decyzji z (...)lutego 2006 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych zostało doręczone właściwemu organowi w dniu (...) stycznia 2006 r. Tym samym organ chcąc skorzystać z instytucji sprzeciwu powinien był wydać decyzję i ją doręczyć pełnomocnikowi Spółki -z uwagi na brzmienie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego- do dnia 12 lutego 2006 r. Tymczasem decyzja wnosząca sprzeciw została doręczona w dniu (...)marca 2006 r., czyli po upływie 30 dni od dnia dokonania sprzeciwu. Skarżąca podnosząc powyższe powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Skarżąca Spółka słusznie bowiem wywiodła, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a to miało istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Wyjaśnić należy, iż wskazany przepis w zdaniu 2 stanowi, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ. W tym tylko okresie organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. W tym terminie -w ocenie Sądu- organ powinien nie tylko wydać i nadać w urzędzie pocztowym akt administracyjny, ale także doręczyć ten akt inwestorowi. Termin ten jest bowiem terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia aktu administracyjnego, a to oznacza, że sprzeciw wywoła skutek prawny dopiero z chwilą jego doręczenia stronie (czy też jej pełnomocnikowi). Takie stanowisko jest zgodne z wykładnią przedstawioną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08 (ONSA/WSA 2009/1/poz. 1), podjętej na tle przepisu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. nr 123 z 2002 r., poz. 1058 z późn. zm.) przewidującego podobną konstrukcję prawną do określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wyrażone powyżej stanowisko jest również zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa kontrolowana. W wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1927/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż termin 30 dni do wyrażenia przez organ administracyjny sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu inwestorowi. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1957/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że sprzeciw o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczy stronie w terminie określonym w tym przepisie. Wprawdzie w obu przywołanych wyrokach mowa jest o decyzji wnoszącej sprzeciw, niemniej -w ocenie Sądu- stanowisko powyżej przytoczone dotyczy także postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie postanowienie bezspornie -w ocenie Sądu- winno być doręczone stronie przed upływem terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Po tym terminie, tj. począwszy od 31 dnia od dokonania zgłoszenia inwestor może bowiem legalnie rozpocząć roboty budowlane. Uzupełnianie braków zgłoszenia niewątpliwie musi więc mieć miejsce przed upływem ww. terminu. Konkludując, jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie doręczy sprzeciwu lub postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Termin, o którym mowa w cytowanym przepisie jest terminem prawa materialnego, do którego zachowania zobowiązany jest organ, a bieg tego terminu liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia organowi. Upływ tego terminu powoduje po stronie organu utratę możliwości do zareagowania w sposób przewidziany w art. 30 ust. 2 i ust. 6 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż skarżąca Spółka reprezentowana przez pełnomocnika w dniu (...) stycznia 2006 r. dokonała zgłoszenia zamiaru montażu -jak podała- tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o wymiarach 4 m x 8 m. W dniu (...)stycznia 2006 r. Prezydent (...) w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wydał w sprawie postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to zostało doręczone na adres pełnomocnika Spółki w dniu (...) lutego 2006 r. W dniu (...) lutego 2006 r. Prezydent (...) wydał decyzję wnosząc sprzeciw do robót budowlanych objętych ww. zgłoszeniem. Sprzeciw ten został doręczony na adres pełnomocnika Spółki w dniu (...) marca 2006 r. Zatem, dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, że skoro zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu (...) stycznia 2006 r. i jest to okoliczność bezsporna, to tym samym organ I instancji miał czas na odpowiednie działanie do dnia (...) lutego 2006 r. Do tego dnia winien doręczyć akt administracyjny przewidziany w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego lub w ust. 6 tego artykułu. Po tym terminie tracił bowiem swoje kompetencje. Nadto, należy zaznaczyć, iż doręczenie jest skuteczne i wywołuje skutki prawne materialne i procesowe, o ile zostało dokonane zgodnie z przepisami uregulowanymi w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, jeżeli inwestor działa przez pełnomocnika, to o skutecznym doręczeniu można mówić tylko wówczas, gdy korespondencja zostanie doręczona pełnomocnikowi (v. art. 40 § 2, art. 109 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązków zostało wprawdzie prawidłowo doręczone pełnomocnikowi Spółki (reprezentującej ją na tym etapie), jednakże okoliczność ta miała miejsce po 12 lutego 2006 r., a tym samym po terminie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, że niezależnie od tego, czy ww. postanowienie było prawidłowe czy też nie, zostało dokonane z przekroczeniem terminu uprawniającego organ do działania. W tej sytuacji również sprzeciw doręczony pełnomocnikowi Spółki w dniu 3 marca 2006 r. należało bezspornie uznać za wniesiony po upływie przewidzianego do tego terminu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż postanowienie wydane w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z zachowaniem ww. terminu powoduje, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu jest liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bowiem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. (v. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 207/08, lex 516061, por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Termin 30-dniowy postanowieniem z (...) stycznia 2006 r. nie został przerwany, z chwilą doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi Spółki termin ten już bowiem upłynął. Powyższe uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne również z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 tej ustawy. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w innym zakresie, tj. w innym przedmiocie, niż decyzja organu I instancji. Prezydent (...) wnosząc sprzeciw powołał się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Uznał bowiem, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Wojewoda (...)utrzymując w mocy to orzeczenie skoncentrował się natomiast na zupełnie innej regulacji uprawniającej do wniesienia sprzeciwu, tj. na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Podniósł bowiem, iż na roboty objęte zgłoszeniem konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w takiej sytuacji wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana na przykład podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. I taka też sytuacja miała -w ocenie Sądu- miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Nadto, korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 p.p.s.a., Sąd za konieczne uznał także uchylenie pozostającego w aktach sprawy wadliwego postanowienia Wojewody (...) z (...)maja 2007 r. nr (...). Postanowieniem tym organ w oparciu -jak wskazał- o przepis art. 155 § 2 p.p.s.a. i po uwzględnieniu w całości skargi radcy prawnego G. F. reprezentującego skarżącą Spółkę uchylił postanowienie własne z (...) listopada 2006 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydając to orzeczenie organ nie tylko błędnie zastosował art. 155 § 2 p.p.s.a., ale także i w szczególności całkowicie zlekceważył to, iż wyrokiem z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt. VII SA/Wa 239/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie. W dacie wydania ww. orzeczenia przez Wojewodę (...), postanowienie tego organu z (...) listopada 2006 r. nie pozostawało już w obrocie prawnym. Nadto, podnieść trzeba, iż uwzględnienie skargi w całości może nastąpić do dnia rozpoczęcia rozprawy i w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. W ww. sprawie było to możliwe do dnia 17 kwietnia 2007 r. Orzekając o uwzględnieniu skargi po tym terminie Wojewoda (...) w sposób istotny naruszył ww. przepis art. 54, a także art. 155 tej ustawy poprzez błędne jego zastosowanie. Orzekając ponownie w sprawie Prezydent (...) winien mieć na względzie upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym miejscu Sąd jeszcze raz zauważa, iż wskazany termin ma charakter kompetencyjny, określa bowiem czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu (czy wydania postanowienia z art. 30 ust. 2). Po upływie tego terminu organ traci uprawnienia jakie daje mu art. 30 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08). Z wymienionych powodów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.