II GSK 752/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 496/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. z siedzibą w K. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 496/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że konkurs, w ramach którego złożony został przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu do Działania 4.4 "Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym", został ogłoszony przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w dniu 9 kwietnia 2008 r., zaś w informacji umieszczonej na stronie internetowej instytucji wdrażającej wskazano, że wnioski można składać od dnia 12 maja 2008 r. do 31 lipca 2008 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu – wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, może złożyć pisemny protest, zaś w przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu. Jednocześnie w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazano, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu – wykluczał możliwość zastosowania regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie udzielania i ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), to przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skargę – jako niedopuszczalną – należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził równocześnie, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego wprowadzona została ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej wynika jednak, że przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie stosuje się do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.). Konkurs, w ramach którego złożono przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, został ogłoszony w dniu 9 kwietnia 2008 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, która wprowadziła przepisy umożliwiające wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): A. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to jest pozostające w sprzeczności z treścią powyższego przepisu uniemożliwienie skarżącej skorzystania z prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, B. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, to jest pozostające w sprzeczności z treścią powyższego przepisu błędne przyjęcie przez Sąd, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dyspozycję art. 37 w dacie ogłaszania konkursu, w którym skarżąca brała udział, zamykała drogę sądową dochodzenia naruszonych praw skarżącej, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): A. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi z uwagi na uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, B. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej w postaci uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia merytorycznego. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że mając na uwadze hierarchię aktów prawnych obowiązującą w Rzeczypospolitej Polskiej na mocy art. 87 Konstytucji RP konstytucyjne prawo do sądu wyprzedza uregulowanie ustawowe przewidziane w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wyłącznie szybka interwencja ustawodawcy uchroniła wspomniany przepis od stwierdzenia jego niezgodności z przepisami ustawy zasadniczej. Nie może jednak być tak, że brak stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu z uwagi na jego zmianę skutkował będzie negatywnymi konsekwencjami dla przedsiębiorcy, który czuje się pokrzywdzony rozstrzygnięciem organu. W wyniku decyzji ustawodawcy o wprowadzeniu w ustawie zmieniającej art. 14 szereg podmiotów pozostawiono nadal bez prawa do sądu. Najwyższa po Konstytucji RP moc prawna nakłada na ustawę obowiązek realizacji Konstytucji i zakaz jej naruszania, zaś ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie uniemożliwienia kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia nie realizuje i narusza ustawę zasadniczą. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła poglądów wyrażonych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 999/09, na które powołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. W powołanym postanowieniu NSA podano, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06 (na którą powołała się strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) nie odnosi się ani bezpośrednio, ani pośrednio do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz do przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarówno przed nowelizacją tej ustawy, jak i po nowelizacji z 7 listopada 2008 r. oraz programu operacyjnego na lata 2007 – 2013. W orzeczeniu wydanym w sprawie II GSK 999/09 NSA wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedsiębiorcy nie zostali pozbawieni prawa do sądu, ponieważ mogą występować do sądów powszechnych. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, uchwała w sprawie II GPS 3/06 może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na podobieństwo stanów faktycznych, jak i podobieństwo rozwiązań zarówno co do wyboru projektów do dofinansowania, a także procedury odwoławczej. Błędne jest także stanowisko o właściwości sądów powszechnych w tego rodzaju sprawach, ponieważ konsekwencją przyjęcia takiego punktu widzenia byłoby de facto pozbawienie przedsiębiorcy ochrony prawnej. Biorąc pod uwagę zasadę swobody umów, trudno spodziewać się, by sąd cywilny zdecydował się na zobowiązanie podmiotu zarządzającego (dysponenta środków) do zawarcia z przedsiębiorcą umowy. Reasumując strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że rozstrzygnięcie konkursu przeprowadzonego na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest sprawą administracyjną, objętą gwarancjami z art. 45 Konstytucji RP. Nie jest z pewnością sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, tzn. sprawą przekazaną do rozpoznania sądom cywilnym na podstawie wyraźnej regulacji ustaw szczególnych (art. 1 kodeksu postępowania cywilnego). Powinna zatem podlegać kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stronie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, ponieważ takiej możliwości nie przewidywała ustawa obowiązująca w chwili ogłoszenia konkursu, w ramach którego skarżąca złożyła wniosek będący przedmiotem odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Taka regulacja oznacza, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to jest naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucił skargę, zamiast dokonać kontroli działalności administracji publicznej poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie strony, uchybienia te były wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu na datę ogłoszenia konkursu, w którym skarżąca brała udział - zamykał drogę sądową dochodzenia naruszonych praw skarżącej, a takie stanowisko narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem uniemożliwia skarżącej skorzystanie z prawa do sądu. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie ogłoszenia konkursu, w ramach którego skarżąca spółka złożyła przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu do Działania 4.4 "Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym" (to jest w dniu 9 kwietnia 2008 r.) art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowił, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi w rozważanym przedmiocie do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wprowadzona ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą m.in. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz włączającą do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Równocześnie w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 listopada 2008 r. ustawodawca określił, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W związku z tym, iż skarżąca spółka zgłosiła swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego w kwietniu 2008 r., skarga wniesiona przez stronę nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż możliwość ta została w sposób wyraźny przez ustawodawcę wyłączona. W procesie wykładni prawa obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, w myśl której jasno sformułowane przepisy nie wymagają interpretacji. Skoro zatem ustawodawca w art. 14 ustawy zmieniającej wyraźnie określił, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu, to w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu (sprzed nowelizacji) i wobec tego złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było możliwe (zob. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 1014/09 i z dnia 10 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GSK 561/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, umieszczonej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Uwaga ta dotyczy również pierwotnego brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 999/09). Co do przepisu, którego brzmienie wyraźnie wyłącza stosowanie określonych norm, nie można uciekać się do stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej ani nadać mu treści normatywnej sprzecznej z brzmieniem literalnym, jak zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej. Nie jest także trafne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju naruszała art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Interpretacja przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach nie pozbawiała strony prawa do sądu w ogóle, co mogło być sprzeczne z Konstytucją. Takiej wykładni nie może podważyć wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że biorąc pod uwagę zasadę swobody umów trudno się spodziewać, by sąd cywilny zdecydował się na zobowiązanie podmiotu zarządzającego (dysponenta środków) do zawarcia z przedsiębiorcą umowy. Tego rodzaju uprawnień – z uwagi na konstrukcję kontroli sądowoadministracyjnej – nie miałby również sąd administracyjny, gdyby nawet w przedmiotowej sprawie dopuszczalna byłaby droga sądowoadministracyjna. Należy zauważyć, że prawo do sądu nie jest wyłączone tylko z tego powodu, że przed sądem powszechnym nie byłoby skuteczne jedno z możliwych powództw, to jest wskazane w skardze kasacyjnej powództwo o nakazanie złożenia oświadczenia woli określonej treści. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie możliwości formułowania powództw rokujących należytą ochronę praw przed sądem powszechnym. Wystarczy stwierdzić, że prawo cywilne materialne i procesowe stanowi podstawę dochodzenia całego szeregu roszczeń, w szczególności o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego, czy odszkodowawczych. Na uwzględnienie nie zasługuje także stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że pomimo brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które wyłączało w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną – kontrola taka powinna mieć miejsce na podstawie stojących wyżej w hierarchii źródeł prawa przepisów Konstytucji RP, a także na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w tym względzie mają charakter przepisów wykonawczych do ustawy zasadniczej. Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Jeżeli określony przepis ustawy nie został wyeliminowany z obrotu prawnego jako niekonstytucyjny skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (który zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP ma wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją), to podlega on stosowaniu. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności ustawy z Konstytucją (por. np. wyroki: SN z dnia 7 listopada 2002 r., sygn. akt V CKN 1493/00, Lex nr 57238 i NSA oz. w Krakowie z dnia 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84). Nie jest trafne również stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie winna znaleźć zastosowanie argumentacja zawarta w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06, przemawiająca za koniecznością kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podmiotów decydujących o rozdziale środków unijnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro poglądy zawarte we wspomnianej uchwale NSA zostały wyrażone na gruncie zupełnie innego stanu prawnego (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowy Planie Rozwoju – Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) i faktycznego, to uchwała ta nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie toczącej się na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie można w tym przypadku wywodzić ze wskazywanego przez stronę podobieństwa stanów faktycznych i rozwiązań dotyczących wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej. W tym stanie rzeczy, skoro mający zastosowanie w sprawie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu z daty ogłoszenia konkursu, w którym brała udział skarżąca wyraźnie wyłączał w tego rodzaju sprawach drogę sądowoadministracyjną, to Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie i zasadnie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23). PG