I SA/Wa 120/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi H.B., J.Z., Z.M., M.N., K.D. i R.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia H.B., J. Z. , Z. M., M. N., K. D. i R. W., postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania o oddanie na rzecz A. S. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...], oznaczonego jako działka nr [...], z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2009 r. H.B., J. Z. , Z. M., M. N., K. D. i R. W złożyli do Prezydenta W. wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Prezydent W. przytoczył stan faktyczny oraz prawny sprawy i wskazał, że zawieszenie postępowania z wniosku dekretowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie jest zasadne. Od powyższego pisma H.B., J. Z. , Z. M., M. N., K. D. i R. W wnieśli zażalenie uznając je za postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu oraz że rozstrzygnięcie sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr[...]. Do Kolegium do sprawy wpłynęło pismo A. S. następcy prawnego dawnego właściciela gruntu, w którym wskazano, że zaskarżone pismo Prezydenta W. nie jest postanowieniem oraz że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...], toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania o oddanie na rzecz A. S. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...], oznaczonego jako działka nr [...], z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że oceniając przedmiotową sprawę i dopuszczalność przedmiotowego zażalenia w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii podmiotowych, tj. stwierdzenia, czy zażalenie zostało wniesione przez podmiot do tego uprawniony. Dopiero pozytywna odpowiedź na powyższe pozwala na ocenę co do przedmiotu sprawy w tym formy działania organu. Organ zauważył, że zgodnie z przepisem art. 61 § 4 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 141 § 1 Kpa wynika zaś, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Natomiast według art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa oraz inne przepisy Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Organ podniósł, że z wnioskiem - żądaniem konkretnego działania organu administracji, w tym zażaleniem, czy odwołaniem może skutecznie wystąpić jedynie strona postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co wyklucza jednoznacznie możliwość ich występowania w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...].. Organ zauważył, że podstawę materialnoprawną prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania tworzą przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ocenie Kolegium, z treści przepisów tego dekretu, w tym powołanego art. 7 wynika, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną postępowania dekretowego są także aktualni użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tych nieruchomości. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] stanowi obecnie własność Miasta W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. i Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nieruchomość stanowi działkę gruntu oznaczoną w ewidencji jako nr [...] z obrębu [...], zabudowaną budynkami - pawilonami handlowo-usługowymi wzniesionymi w latach [...], której władającymi, jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są "[...]". Kolegium zauważyło, że czynione przez skarżących starania o uzyskanie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również złożenie do Kolegium wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr [...] nie stanowią o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa. Organ stwierdził, że wnoszący zażalenie, nie będąc podmiotami, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i nie legitymując się tytułem prawno - rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, nie mają interesu prawnego w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul.[...]. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] H.B., J. Z. , Z. M., M. N., K. D. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania zażalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] zarzucili naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania ich interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu 16 lipca 2009 r. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie oddania gruntu położonego w W. przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, prowadzonego na rzecz spadkobiercy byłego właściciela gruntu B. C. . Jako przesłankę zawieszenia wskazali toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. sprawy o stvvierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz dawnego właściciela oraz wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Skarżący podali, że w dniu 2 września 2009 r. doręczono im pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania. Pismo to będące postanowieniem Prezydenta W. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie o oddanie gruntu położonego w W. przy ul.[...], w użytkowanie wieczyste, skarżący zaskarżyli, wnosząc w dniu 9 września 2009 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Skarżący wskazali, że postępowanie zażaleniowe zostało zakończone postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r., którym na podstawie art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa umorzono postępowanie zażaleniowe, ze względu na brak interesu prawnego do występowania w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, prowadzonej w oparciu o dekret [...]. Ich zdaniem argumentacja organu jest błędna. Rozpoznając bowiem sprawę należy mieć na uwadze całokształt uwarunkowań towarzyszących sprawie i konkretny stan faktyczny. Jak wynika z całej dokumentacji, następcy prawnemu byłego właściciela nie służy skuteczne roszczenie o oddanie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste. Wynika to z treści samego dekretu [...], który precyzyjnie określa przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, które - dla zachowania pewności prawa – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skarżący wskazali, że dekret zakładał oddawanie gruntu w wieczystą dzierżawę, a następnie w użytkowanie wieczyste wówczas, gdy: 1) został złożony przez dotychczasowego właściciela wniosek w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. ; 2) korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest zgodne z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że wniosek mógł być złożony w terminie. Następca prawny byłego właściciela nie spełnia jednak drugiej przesłanki, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest całkowicie inne, niż obecne oraz wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uważają, że próba pozbawienia ich przymiotu strony, nie tylko narusza uprawnienia wynikające z Kpa ale przede wszystkim, godzi w podstawowe zasady określone w Konstytucji RP, to jest w zasady równości obywateli oraz działania organów Państwa na podstawie i w granicach prawa. Przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie W. Nie oznacza to jednak, że interes prawny skarżących może być oceniany przez urzędników w sposób mechaniczny, pozbawiony woli zrozumienia ich sytuacji. Skarżący zauważyli, że są samoistnymi posiadaczami nieruchomości i wystąpili do Sądu Rejonowego W. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości z dniem 27 maja 2005 r. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym W. pod sygnaturą [...]. W związku z tym istnieje konieczność uchylenia postanowienia i zawieszenia postępowania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, do czasu prawomocnego zakończenia licznych postępowań, w tym postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Skarżący wskazali, że organ administracji naruszył przepisy postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie zagadnienia interesu prawnego może nastąpić wyłącznie w decyzji merytorycznej kończącej sprawę, a nie w postanowieniu rozstrzygającym wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela gruntu, toczące się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, LEX nr 362467). Z akt sprawy wynika natomiast, że H.B., J. Z. , Z. M., K. D. i R. W. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia byli dzierżawcami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (umowy dzierżawy nr: [...], [...], [...], [...],). Jeżeli chodzi o M. N. , to w aktach sprawy brak stosownej umowy dzierżawy. Z oświadczenia zawartego w skardze wynika natomiast, że skarżący uważają się za posiadaczy samoistnych, którzy są właścicielami budynków wybudowanych przez nich bądź ich poprzedników prawnych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej (z pisma skarżących z dnia 16 lipca 2010 r. wynika, że skarżący w dniu 10 listopada 2009 r. uchylili się od skutków prawnych złożonych pod wpływem groźby oświadczeń woli ). Zasadnie zatem organ odwoławczy – stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 Kpa – umorzył postępowanie zażaleniowe. Uszło uwadze skarżących, że zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (takie cechy posiada pismo Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]) służy stronie zażalenie. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności złożonego przez skarżących środka zaskarżenia, tj. ustalenie, czy osoby wnoszące zażalenie legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa osoby będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu (z akt sprawy wynika, że skarżącym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami – pismo Urzędu W. z dnia 15 marca 2002 r., nr[...]). Skarżący nie wzięli pod uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawia tej kategorii osób prawa strony w postępowaniu dekretowym (por. np. wyroki wydane w sprawach I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10). Dla sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie przedmiotowego gruntu, skoro wniosek w tym zakresie został wniesiony do sądu po wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] listopada 2009 r. (oświadczenie pełnomocnika złożone do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 121/10), a poprzedni wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie (oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2009 r.). Trzeba wskazać, że wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu nie stoi na przeszkodzie istniejące na gruncie prawo obligacyjne, ponieważ w przepisach dekretu brak negatywnej przesłanki w tym zakresie. Z drugiej strony decyzja ta, sama w sobie, nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jego istnienie zależy od zawarcia stosownej umowy (art. 234 w w. z art. 158 K.c. - por. postanowienie SN z dnia z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156). Decyzja ta nie pozbawia też praw osób korzystających z gruntu na podstawie tego rodzaju umów (dopiero po wpisie użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie zawartej umowy w grę wchodzą skutki, o których mowa w art. 678 K.c. w zw. z art. 694 K.c. w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Istotnego znaczenia dla sprawy nie miały podnoszone przez skarżących okoliczności, dotyczące nie spełnienia przez A. S. przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania była ocena przez Sąd legalności postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania zażaleniowego oraz kontrola stanowiska organu w zakresie przyczyny umorzenia postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem (braku po stronie skarżących interesu prawnego). Wobec istnienia po stronie skarżących jedynie interesu faktycznego w postępowaniu dekretowym (prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowym gruncie i czerpanie z tego tytułu pożytków) dla sprawy nie miał znaczenia fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.