I OSK 1831/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 122/10 w sprawie ze skargi H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 122/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz A. S. na 99 lat użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości o pow. 246 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...]. Powyższa decyzja została doręczona M. S., jako pełnomocnikowi ojca A. S. w dniu 31 sierpnia 2009 r. Od wymienionej decyzji A. S. nie złożył odwołania. Od dnia 15 września 2009 r. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy stała się ostateczna. H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. w dniu [...] października 2009 r. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że złożenie odwołania z uchybieniem terminu spowodowane jest nie doręczeniem im decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...] sierpnia 2009 r. Skarżący podali, że o wydaniu decyzji powzięli wiedzę z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskujący o przywrócenie terminu nie posiadają interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wyklucza jednoznacznie możliwość dokonania czynności procesowych w niniejszym postępowaniu. Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie interesu prawnego w drodze postanowienia oraz przepisu prawa materialnego – art.28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe (osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe, ich następcy prawni, właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu). Sąd wskazał, że H. B., J. Z., Z. M., K. D. i R. W. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia byli dzierżawcami przedmiotowej nieruchomości. Z oświadczenia zawartego w skardze wynika natomiast, że skarżący uważają się za posiadaczy samoistnych, którzy są właścicielami budynków wybudowanych przez nich bądź ich poprzedników prawnych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy – stosując art. 59 § 2 k.p.a. – zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie służy stronie, a termin 14 - dniowy do jego wniesienia biegnie od doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego, w sytuacji, gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania składa osoba nie będąca zainteresowanym (stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy uczestnikiem postępowania), wówczas nie można mówić o uruchomieniu terminu 14 – dniowego, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Skoro tak, to nie można też mówić o uchybieniu terminu do wniesienia podania (art. 58 § 1 k.p.a.), a zatem istnieje podstawa do odmowy przywrócenia terminu. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym nie mają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., osoby będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Dla sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie przedmiotowego gruntu, skoro wniosek w tym zakresie został wniesiony do sądu po wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia, tj. [...] listopada 2009 r., a poprzedni wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie. Istotnego znaczenia dla sprawy nie miały także, zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżących okoliczności, dotyczące nie spełnienia przez A. S. przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania była ocena przez Sąd legalności postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz kontrola stanowiska organu w zakresie przyczyny wydania postanowienia odmownego (braku po stronie skarżących interesu prawnego). W niniejszej sprawie nie mógł być również skuteczny zarzut pominięcia przez organ tego, że wokół pawilonów posadowionych na przedmiotowym gruncie skoncentrowane jest życie zawodowe skarżących oraz że działalność tam wykonywana stanowi ich jedyne źródło utrzymania. Sąd zauważył, że tego rodzaju okoliczności świadczą o tym, iż skarżący są jedynie faktycznie zainteresowani losami wniosku dekretowego, ale nie mogą wskazać przepisu prawa materialnego, z którego mogli by wywieść interes prawny i brać udział w postępowaniu dekretowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., to jest przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżących, co uzasadnia przypuszczenie o nie wyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności co do negatywnych przesłanek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz A. S.; - dokonanie błędnych ustaleń, polegających na uznaniu, że: wniosek skarżących o ustanowienie użytkowania wieczystego został załatwiony odmownie oraz poprzedni wniosek w tym zakresie (wniosek o stwierdzenie zasiedzenia) został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie (oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2009 r.) c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak wykazania naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak: - błędna ocena uprawnień adresata decyzji – A. S. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w świetle art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to jest z uwagi na zgłoszenie roszczeń do innej nieruchomości niż stanowiąca własność dawnego właściciela B. C.; - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa; art. 10 k.p.a. poprzez odmowę skarżącym dostępu do akt postępowania. 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a, to jest naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżących do ochrony własności; b) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia ochrony prawnej dla własności skarżących; c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nakazującego równe traktowanie obywateli i zakazującego ich dyskryminacji w życiu gospodarczym poprzez odmowę skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przy jednoczesnym zagwarantowaniu A. S. udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących o stwierdzenie zasiedzenia działki ewidencyjnej nr [...]; d) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez zanegowanie interesu prawnego skarżących, jako właścicieli pawilonów handlowo - usługowych, wzniesionych w dobrej wierze, w oparciu o wymaganą przepisami dokumentację budowlaną; e) art. 172 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, że data złożenia wniosku o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia decyduje o dacie powstania prawa do nieruchomości; f) art. 28 k.p.a. dotyczącego ustalenia interesu prawnego skarżących oraz innych stron postępowania; krąg stron postępowania nie został na żadnym etapie ustalony, co powoduje pominięcie w tym postępowaniu właściciela i zarządcy drogi oraz torowiska, które są częścią ulicy [...] w jej obecnej lokalizacji, g) przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o zmianę wyroku poprzez uwględnienie skargi. Odnosząc się do kwestii legitymacji do występowania w charakterze strony, autor skargi kasacyjnej wskazał, że uprawnienia rzeczowe skarżący wywodzą z dwóch okoliczności. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości na dzień 27 maja 2005 r. W skardze kasacyjnej podkreślono, że skarżący wnieśli [...] listopada 2009 r. pierwszy, a zarazem jedyny wniosek o stwierdzenie zasiedzenia. Ponadto, niewłaściwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek skarżących o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został załatwiony odmownie. Wniosek ten nie został nigdy rozpoznany, a organ tym samym pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2010 r. uczestnik postępowania A. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie, gdyż stosownie do art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie wystąpiły przesłanki nieważności enumeratywnie wyliczone w art.183§2 p.p.s.a i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozważania do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie powołując się na obie podstawy określone w art.174 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Art.113 p.p.s.a , którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej zawiera dwie jednostki redakcyjne. W zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano naruszenie której z nich zarzuca się Sądowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast odczytać, że autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż na rozprawie Sąd odmówił przyjęcia dowodów uzasadniających przypuszczenie, że sporna nieruchomość znajduje się obecnie pod pasem drogowym ul. [...]. Pominięcie tego dowodu stanowi, zdaniem skarżących, rażące naruszenie prawa. Wymaga wyjaśnienia, że po pierwsze art.113§1 p.p.s.a, który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter jedynie porządkowy. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdy przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy, bądź gdy zamknął rozprawę w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Po drugie dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art.113 §1 p.p.s.a. to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Natomiast regulacja określona w art.113 §2 p.p.s.a nie odnosi się do niniejszej sprawy. Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art.141§4 p.p.s.a., który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Stosownie do wskazanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że odpowiada on wszystkim wymogom wskazanego przepisu. W szczególności nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących istnienia negatywnych przesłanek do wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste spadkobiercy przedwojennego właściciela gruntu warszawskiego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem postępowania była ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a nie kontrola decyzji organu pierwszej instancji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Stąd bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały wszelkie okoliczności zmierzające do kwestionowania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustanowieniu na rzecz A. S. wieczystego użytkowania gruntu. Odnośnie zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Naruszenie przepisów postępowania sądowego ma bowiem taką samą postać, jak naruszenie przepisów prawa materialnego: przez niewłaściwe zastosowanie przepisu lub błędną jego wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art.7 k.p.a. i 8 k.p.a. Stan faktyczny w sprawie został bowiem dostatecznie wyjaśniony. Natomiast w związku z podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art.10 k.p.a. nasuwają się następujące spostrzeżenia. Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. stała się decyzją ostateczną w dniu 15 września 2009 r. A skoro tak, to nie przysługiwało od niej odwołanie, a tym bardziej wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jak wskazuje się bowiem w literaturze przedmiotu ( por. B. Adamiak. J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.564 i nast.) po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art.145 §1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kilkakrotnie wyrażono pogląd, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Z wniosku, o którym mowa w art.58 §1 k.p.a. może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję ( por. wyroki NSA : z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. I SA 1329/95, publ.ONSA 1998/3/103 i Lex nr 33684; z dnia 10 października 2006 r., sygn. II OSK 1209/05, publ. Lex nr 289245; z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 505/08, publ. Lex nr 554884; z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn.II OSK 1759/06, publ. Lex nr 425313). W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji dokonanie oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony może nastąpić, o ile takie podanie zostanie wniesione, w postępowaniu wznowieniowym opartym na przesłance z art.145 §1 pkt 4 k.p.a. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego i legitymacji w postępowaniu o oddaniu gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste były przedwczesne. Nie ma to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W zaistniałej sytuacji nie wymagają rozważenia podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art.28 k.p.a. w zw. z art.140 i 172 kodeksu cywilnego oraz przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności, gdyż dotyczą oceny interesu prawnego skarżących do bycia stroną w postępowaniu o oddaniu gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste spadkobiercy przedwojennego właściciela. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.