VI SA/Wa 1653/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia apteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej P. Spółka jawna z siedzibą w W. kwotę 404 (czterysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2007 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] przeprowadzili kontrolę w [...], położonej we W. przy ul. [...] prowadzonej przez P. [...] Spółkę Jawną we W. (skarżąca). Kontrola wykazała, że obrót produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi prowadzony był podczas nieobecności farmaceuty. W aptece obecny był jedynie technik farmaceutyczny. Z uzyskanych informacji wynikało, że kierownik apteki od dnia [...] czerwca 2007 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Z uwagi na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazał unieruchomienie apteki i zakazał obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi do czasu ustania przyczyny unieruchomienia, tj. spowodowania stałej obecności w aptece farmaceuty w rozumieniu ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., organ I instancji nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. P. Spółka Jawna – właściciel skontrolowanej apteki, złożyła wniosek o ponowne uruchomienie apteki z uwagi na ustanie przyczyny, z powodu której ją unieruchomiono. Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2007 r. kontrola doraźna wykazała, że w godzinach pracy apteki będzie zapewniona stała obecność fachowej obsady tj. magistra farmacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] uchylił swoją decyzję z [...] czerwca 2007 r. w sprawie unieruchomienia apteki ogólnodostępnej o nazwie [...]. Pismem z 25 czerwca 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2007 r. w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Spółka odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie nakazania unieruchomienia apteki z uwagi na jej niezgodność z prawem w momencie jej wydania. Podnosiła, że nieobecność farmaceuty w aptece nie stwarzała zagrożenia dla zdrowia lub życia i nie mogła takiego zagrożenia stworzyć. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją [...] sierpnia 2007 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania na decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. i zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżąca wniosła też odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją wydaną również [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2007 r. Na obydwie decyzje wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w dniu [...] sierpnia 2007 r. skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że odwołanie od decyzji należy rozpoznać w drodze decyzji, a zażalenie w drodze postanowienia. Nie jest możliwe rozpoznanie jednym aktem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zarówno odwołania od decyzji jak i zażalenia od postanowienia, powinny być bowiem wydane dwa odrębne rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 752/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie ponowne orzeczenie w drugiej instancji, w związku ze złożonymi przez prowadzącego przedmiotową aptekę środkami zaskarżenia, z zachowaniem wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia, jak i mając na uwadze konieczność ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w tych środkach zaskarżenia zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny zanalizuje zwłaszcza dokładnie czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy - było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 omawianego artykułu". Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1923/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o unieruchomieniu apteki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 753/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą. Uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 skutkowało jego wykonaniem przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego polegającym na odrębnym rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 w związku z art. 92 i art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nakazującej unieruchomienie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...], położonej we W. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy prawo farmaceutyczne warunkiem funkcjonowania apteki jest obecność w niej, w godzinach czynności, farmaceuty spełniającego wymogi niezbędne do objęcia stanowiska kierownika apteki. Zdaniem organu obowiązujące przepisy nie wymagają aby w aptece w godzinach jej czynności kierownik był stale obecny, jednakże w czasie gdy kierownika nie ma w aptece powinien być w niej obecny farmaceuta posiadający kwalifikacje konieczne do objęcia stanowiska kierownika. Organ podnosił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości funkcjonowania apteki w sytuacji gdy jest w niej obecny wyłącznie technik farmaceutyczny. Ostatecznie organ wywodził, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej obowiązany jest do przestrzegania przepisów dotyczących obrotu produktami leczniczymi, w tym również art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Naruszenie powyższego przepisu może powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zagrożenie to może wystąpić zarówno wtedy, gdy technik farmaceutyczny wykona czynność, do wykonania której nie jest uprawniony jak i wtedy, gdy - ze względu na brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne - odmówi wykonania określonej czynności. Organ podnosił, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w aptece w dniu [...] czerwca 2007 r. wynika, że w izbie ekspedycyjnej obecny był technik farmaceutyczny, który obsługiwał pacjentów. Kierownik apteki przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] czerwca 2007 r. W dniu kontroli w aptece nie było innego farmaceuty, który mógłby zastąpić nieobecnego kierownika. W ocenie organu strona swoim postępowaniem naruszyła art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co uzasadniało wydanie decyzji w przedmiocie nakazu unieruchomienia apteki. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o wystąpieniu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co uzasadniało zastosowanie art. 120 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie wszystkich rozstrzygnięć organu I instancji będących w obrocie prawnym wydanych w toku postępowania administracyjnego, związanych z zaskarżoną decyzją, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10. § 1, § 2 i § 3., art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 i art. 83 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1, art. 88 ust. 4 , art. 90, art. 120 ustawy Prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości funkcjonowania apteki w sytuacji, gdy jest w niej obecny wyłącznie technik farmaceutyczny. Zakres czynności, do wykonywania których jest uprawniony technik farmaceutyczny jest węższy w porównaniu z zakresem czynności wykonywanych przez farmaceutę, w tym również - farmaceutę spełniającego wymogi niezbędne do objęcia stanowiska kierownika apteki. Nie jest również możliwe ograniczenie zakresu zadań realizowanych przez aptekę do zakresu czynności fachowych wykonywanych przez technika farmaceutycznego. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej obowiązany jest do przestrzegania przepisów dotyczących obrotu produktami leczniczymi, w tym również art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne. W pismach procesowych z dnia 17 listopada 20010r. i z dnia 11 stycznia 2011 r. skarżąca rozszerzyła uzasadnienie skargi m.in. podnosząc, że Główny Inspektor Farmaceutyczny ponownie rozpoznając sprawę nie odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie wykonał też wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wywodziła, że brak w aptece jej kierownika w godzinach czynności apteki nie mógł zostać zakwalifikowany jako bezpośrednie zagrożenie czyjegokolwiek zdrowia lub życia. Dlatego taka sytuacja w ocenie skarżącej nie mogła stanowić podstawy unieruchomienia apteki. Skarżąca podnosiła, że obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego było wykazanie w sposób dokładny i szczegółowy na czym polegało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skarżąca podkreślała, że organ nie wykazał na czym polegało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w przedmiotowej sprawie, jakie kryteria istnienia bezpośredniości zagrożenia przyjął. Skarżąca wskazywała też, że apteka nie jest oddziałem ratunkowym zakładu opieki zdrowotnej, w aptece nie udziela się świadczeń medycznych w postaci ratowania życia. Główny Inspektor Farmaceutyczny w pismach z dnia 8 i 20 grudnia 2010 r. podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art.153 p.p.s.a. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego a przez to niepełne uzasadnienie przedmiotowej decyzji. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 wskazał, że: "obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie ponowne orzeczenie w drugiej instancji, w związku ze złożonymi przez prowadzącego przedmiotową aptekę środkami zaskarżenia, z zachowaniem wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia, jak i mając na uwadze konieczność ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w tych środkach zaskarżenia zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny zanalizuje zwłaszcza dokładnie czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy - było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 omawianego artykułu". W ocenie Sądu, Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonej decyzji wykonał jedynie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zachowania wymagań co do formy orzeczenia, co do poszczególnych środków zaskarżenia. Nie wykonał natomiast wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązku przeprowadzenia dokładnej analizy czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy - było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 tegoż artykułu. Zgodnie z art. 120 ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zgodnie z ustępem 2 powołanego artykułu jeżeli naruszenia, o których mowa w ust. 1, mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji unieruchomienie wytwórni bądź jej części, hurtowni farmaceutycznej bądź jej części, apteki albo innej placówki obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi lub wycofanie z obrotu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego. W ocenie Sądu Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonej decyzji nie przeprowadził dostatecznej analizy wskazującej na konieczność zastosowania środka w postaci unieruchomienia apteki w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W szczególności organ nie wskazał na czym mogło polegać bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, jakie kryteria istnienia "bezpośredniego" zagrożenia przyjął w tej sprawie. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż naruszenie art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne może powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz, że zagrożenie to może wystąpić zarówno wtedy, gdy technik farmaceutyczny wykona czynność, do wykonania której nie jest uprawniony jak i wtedy, gdy odmówi wykonania określonej czynności, w ocenie Sądu nie stanowi wykonania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie wyczerpuje też obowiązku uzasadnienia decyzji stosownie do wymagań postawionych w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja narusza art.153 p.p.s.a i art. 107 § 3 k.p.a., a także przez brak dostatecznego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Sądowej, bowiem jak wskazano wyżej, Sąd nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Rzeczą Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wniosek co do poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz kosztów przejazdów do sądu.