II SA/Wr 306/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis ( sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. i L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 02 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia 1 lutego 2009 r. nr [...] Burmistrz S.P., po rozpatrzeniu wniosku M. i L. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza S.P. z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S.P. przy ul. M., w granicach zabudowanej działki nr [...], obręb 613/6 AM-6, obręb III, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z roku 2000: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako: ,,k.p.a."), w związku z art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z roku 2004: Dz. U. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm. - powoływanej dalej jako: ,,u.g.n."), odmówił uchylenia opisanej wyżej własnej decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. zatwierdził podział nieruchomości będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w J.G., położonej przy ul. M. w granicach zabudowanej działki nr [...]. W wyniku podziału nieruchomości powstały działki o numerach: [...], [...], [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 maja 2009 r. Następnie powołując się na fakt bycia właścicielem sąsiadujących z działka podlegającą podziałowi działek o numerach: [...] i [...] L. M. wnioskiem z dnia 4 czerwca 2009 r. zażądał na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania podziałowego. Uzupełniając złożony wniosek w zakresie podania okoliczności i dowodów potwierdzających interes prawny i wynikające z tych dowodów uprawnienia strony w postępowaniu oraz wskazania w sposób konkretny przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania, L. M. oświadczył, że w budynku posadowionym na posiadanej przez niego działce nr [...] i [...] - sąsiadującej z objętą podziałem działką nr [...], znajdują się wychodzące bezpośrednio na dzieloną działkę dwa otwory drzwiowe - wejścia. Żądający wznowienia postępowania wyraził także niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy oraz wniósł o wyłączenie wiceburmistrza od załatwiania wszelkich jego spraw uzasadniając to jego zaangażowaniem osobistym. Rozpatrując w ten sposób zredagowany wniosek, decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [...] Burmistrz S.P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Od decyzji tej małżonkowie M. i L. M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., które decyzją z dnia 14 października 2009 r. znak [...] uchyliło decyzję Burmistrza S.P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 28 października 2009 r. wnioskodawcy powołując się na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wnieśli dodatkowo o zawieszenie mocy decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r. Rozpatrując ponownie całość wniosku, Burmistrz S.P. postanowieniem z dnia 29 października 2009 r. postanowił o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji uznał, że M. i L. M. nie mogli skutecznie powołać się na żaden konkretny przepis prawa materialnego, który przyznawałby im status strony w postępowaniu podziałowym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne przyjął, że interes wnioskodawców w postępowaniu podziałowym może mieć charakter wyłącznie faktyczny nie zaś prawny. Interes faktyczny nie uprawnia jednak do udziału jako strona w postępowaniu podziałowym działki nr [...], której właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." i tym samym do uznania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. W świetle powyższego organ I instancji przyjął, że wnioskodawcy - M. i L. M. nie będąc stroną nie posiadają legitymacji, o której mowa w art. 147 k.p.a. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a swoje żądanie opierają jedynie na ewentualnym interesie faktycznym, a nie zaś prawnym. Rozpatrując tę część wniosku, w której L. M. domagał się wyłączenia pracownika organ I instancji ocenił, że powołane okoliczności są nieuzasadnione i nie mają żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych. Ponadto, w konsekwencji do poczynionych ustaleń organ I instancji przyjął, że w sytuacji w której wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, to ich wniosek z dnia 28 października 2009 r. o zawieszenie mocy decyzji podziałowej należy uznać za bezprzedmiotowy. M. i L. M. wnieśli odwołanie od tej decyzji wywodząc, że skarżona decyzja jest w swej istocie i treści identyczna z uchyloną wcześniej decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r., co zdaniem odwołujących się jest jawnym lekceważeniem obowiązującego porządku prawnego, stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego i obywatela, a szczególnie w zakresie podstawowego prawa uczestniczenia jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego interesu prawnego i faktycznego. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia dniu 2 kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Przytaczając orzecznictwo sądowo-administracyjne organ odwoławczy wyjaśnił, że M. i L. M., jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości podlegającej podziałowi, nie mogą zostać uznani za strony postępowania podziałowego zakończonego decyzją Burmistrza S.P. z dnia 27 kwietnia 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S.P. przy ul. M., w granicach zabudowanej działki nr [...], gdyż postępowanie to nie dotyczy ich interesu prawnego, o którym mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n. i art. 28 k.p.a. Kolegium uznało, że wnioskodawcy mają tylko interes faktyczny, nie mają natomiast bezpośredniego interesu prawnego, bowiem tylko sąsiadują z nieruchomościami powstałymi w wyniku podziału. Tym samym zarzut żądających wznowienia postępowania, że nie brali udziału w tym postępowaniu bez własnej winy nie jest uzasadniony. Na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. M. i L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucili organowi odwoławczemu, że ten ,,kontrfaktycznie" stwierdził, iż odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego do dzielonej decyzją Burmistrza S.P. z dnia 27 kwietnia 2009 r. nieruchomości gruntowej położonej w S.P. przy ulicy M., stanowiącą zabudowaną działkę nr [...]. Skarżący ponownie wskazali, że należący do nich budynek znajduje się na działkach o numerach [...] i [...], przylegających do dzielonej nieruchomości należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w J.G. i ma bezpośrednie wyjścia/wejścia z dzielonego terenu. Autorzy skargi zwrócili także uwagę na przysługującą im służebność korzystania, która istnieje od początku za pisemną zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej. Z uwagi na powyżej przedstawione okoliczności skarżący wskazali, że w sprawie ich interes prawny i faktyczny jest oczywisty i musi być uwzględniony w decyzji podziałowej w celu zabezpieczenia bezkonfliktowego w przyszłości, korzystania z należącej do nich nieruchomości zabudowanej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (zob. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242 ; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 275; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. II SA 1747/97 i wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. FSA 1/99 ONSA 2000/2 poz. 45). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/2002 (ONSA 2003/3 poz. 86), wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. W tych rozważaniach ogólnych należy jeszcze uwypuklić, że warunkiem sine qua non wznowienia postępowania administracyjnego jest oparcie wniosku o wznowienie postępowania o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz wniesienie podania o wznowienie postępowania z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Przy czym, ze względu na wydane w sprawie rozstrzygniecie należy podkreślić, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). W takim przypadku badanie, czy z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną następuje w postępowaniu wyjaśniającym i w przypadku stwierdzania braku interesu prawnego - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – podejmowana jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W rozpatrywanej sprawie skarżący żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową powołali się właśnie na przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ze względu na powołaną w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną żądania wznowienia postępowania należy wskazać, że w sprawie problem prawny sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel lub użytkownik wieczysty przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, podlegającej podziałowi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie podziału w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu skonstatować trzeba, że o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i oznacza, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Natomiast badanie interesu prawnego konkretnego podmiotu następuje w odniesieniu do normy prawa materialnego regulującej daną materię. W przypadku postępowania podziałowego są to przepisy zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 97 ust. 1 tej ustawy i utrwalonych w tej mierze poglądów doktryny i judykatury o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego – oraz ewentualnie ich następcy prawni (spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi), mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej bądź złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Skoro zatem stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele i współwłaściciele lub użytkownicy i współużytkownicy wieczyści nieruchomości, to oznacza to, że nie są nimi osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi. Osoba nie będąca właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem i współużytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W konsekwencji właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości podlegającej podziałowi (sąsiedniej), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedstawione wyżej stanowisko jest jednolicie formułowane w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, wyrok NSA z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 285/99, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000, sygn. akt II SA/Gd 2248/98, wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/GD 3467/95, ONSA 1997/4/180, wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, ONSA 2002/2/69, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 900/09, Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. II SA/Rz 81/10. O aktualności tego kierunku wykładni opowiedział się także E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 352). Wobec przywołanych wyżej poglądów judykatury i doktryny przyjąć należało, że argumenty podnoszone przez skarżących wskazują wyłącznie na ich interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie posiadali żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a fakt domagania się zapewnienia działkom nr [...] i [...], których są właścicielami, zabezpieczenia możliwości korzystania ze znajdujących się od strony dzielonej nieruchomości wejść, nie daje im praw strony w postępowaniu podziałowym. Wbrew temu co twierdzą skarżący podstawą kreującą ich interes prawny w postępowaniu administracyjnym o wznowienie decyzji podziałowej nie może być wcześniej uzyskana zgoda właściciela dzielonej nieruchomości na korzystanie z jego nieruchomości – według skarżących - przysługująca im służebność korzystania. Zauważyć przy tym należy, że nawet wówczas gdyby skarżący posiadali służebność gruntową, której treścią byłoby pozwolenie na korzystanie z dzielonej nieruchomości dla celów zapewnienia dostępu do należącego do skarżących budynku i prawo to zostałoby ujawnione w księdze wieczystej, to i tak skarżący nie posiadaliby z tego tytułu przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. Za autorem odpowiedzi na skargę podzielić należy bowiem pogląd wskazujący, że podział nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla wykonywania np. służebności, skoro po zatwierdzeniu podziału nieruchomości prawa te nadal są wykonywane w sposób i w zakresie terytorialnym, jaki wynika z aktów ustanowienia tych praw. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia więc treści ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność gruntowa. Wracając do rozpoznawanej sprawy, słusznie natomiast zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z akt sprawy nie wynika aby podlegająca podziałowi nieruchomość została obciążona na rzecz skarżących służebnością gruntową. Stwierdzić zatem należy, że w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz są zainteresowane zapewnieniem dotychczasowego, nawet długoletniego sposobu korzystania z posiadanej nieruchomości. Także umowy zawierane do tej pory z właścicielem dzielonej nieruchomości i umożliwiające dotychczasowy sposób korzystanie z tej nieruchomości, nawet jeżeli były w pełni przestrzegane, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony postępowania. Niedogodność związane z podziałem nieruchomości nie mogą z przyczyn wyżej wskazanych zmienić charakteru zaistniałego konfliktu interesów, który ma wyłącznie charakter konfliktu interesów faktycznych. Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo uznał, że nie ma przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż strony nie wykazały, że naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i które to stanowisko podzielił Sąd. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.