II SA/Gl 131/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie usunięcia znaku drogowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2009 r. B.B. wystąpiła do Wójta Gminy P. z żądaniem usunięcia z ulicy [...] w B. znaku "zakaz ruchu w obu kierunkach" i napisu "droga prywatna", w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W uzasadnieniu podała, że znak zakaz ruchu został postawiony na wymienionej drodze przez Ł. P., która zabrania na nią wstępu. Tymczasem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] roku, Nr [...] , ul. [...] jest drogą publiczną oznaczoną w planie symbolem "23 KDD- tereny dróg publicznych dojazdowych". Potwierdza to także mapa zasadnicza z 2002 roku. W tej sytuacji należy uznać, że działania Ł.P. wyczerpują znamiona z art. 85 Kodeksu wykroczeń. Autorka wniosku podała, że opisana sytuacja uniemożliwia jej uprawianie należącego do niej gruntu, a jej 91-letnia matka pozbawiona została praktycznie jedynej drogi dojścia do budynku. Na to wystąpienie odpowiedział Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] 2009 roku, L. dz. [...]. Wskazał w nim, że droga nr [...] (winno być położona na działce nr [...] – przyp. Sąd) stanowi własność prywatną i nie jest drogą publiczną. W szczególności nie została ona stosowną uchwałą rady gminy zaliczona do kategorii dróg gminnych, a zatem stanowi drogę wewnętrzną zarządzaną przez właściciela terenu. Oznaczenie tej drogi w planie miejscowym symbolem 23 KDD nie oznacza zatem, że droga ta uzyskała status drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wójt wyjaśnił także, że aby móc korzystać z drogi wnioskodawczyni powinna wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej. Organ poinformował wnioskodawczynię, że w tym stanie rzeczy sprawę pozostawia bez biegu. Pismem z dnia [...] 2009 roku zatytułowanym "odwołanie od odpowiedzi Wójta Gminy P. z dnia [...]" B.B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z żądaniem rozstrzygnięcia, czy ulica [...] w B. jest drogą prywatą i osoba fizyczna może ustawiać na niej znaki drogowe oraz zabraniać innym wstępu na nią. Zarzuciła naruszenie przez Wójta w wymienionym piśmie szeregu przepisów zawartych: w ustawie o drogach publicznych, w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, 2027 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P., a także podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem prawnym wynikającym z wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Postanowieniem z dnia [...] roku SKO w B. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium podało m.in. art. 134 w zw. z art. 105 k.p.a., art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu zaś wskazało, że pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] 2009 roku stanowi rodzaj informacji dotyczącej żądania zawartego we wniosku odwołującej się, w którym domagała się ona usunięcia znaku drogowego postawionego przez osobę prywatną. Zdaniem Kolegium tego rodzaju wniosek w świetle przepisów prawa materialnego nie stanowi sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. SKO wyjaśniło, że ustawianie znaków drogowych, co do zasady, reguluje nie ustawa o drogach publicznych lecz ustawa Prawo o ruchu drogowym i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Z przepisów tych wynika, że organem zarządzającym ruchem na drogach gminnych jest starosta, a zarządzanie ruchem na drogach położonych w strefach zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. Po ustaleniu organizacji ruchu można zaś dopiero ustawiać znaki drogowe, co na ogół należy do zarządu drogi. Analizując status ul. [...] w B. Kolegium wskazało, że faktycznie niektóre dokumenty powołane w "odwołaniu" określają tę ulicę jako drogę publiczną, aby jednak droga stała się gminną drogą publiczną musi spełniać wszystkie warunki wynikające z przepisów prawa. W przypadku ulicy [...] nie została w szczególności podjęta przez Radę Gminy w P. uchwała, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 lub 3 ustawy o drogach publicznych oraz nie uregulowano własności pasa drogowego obejmującego działkę nr [...] i działki przyległe do drogi. Z postanowieniem SKO w B. nie zgodziła się B. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnienia skargi rozwinęła szeroko argumentację dotyczącą statusu prawnego ulicy [...] w B. w świetle szeregu znanych jej dokumentów oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO w B., że wójt nie może w drodze decyzji administracyjnej nakazać usunięcia samowolnie postawionego znaku drogowego, a może żądać jego usunięcia zwykłym pismem. Wskazała, że w swoim wniosku oparła na przepisie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Domagała się w nim od Wójta Gminy P., jako organu mogącego składać oświadczenia woli w zakresie zarządu mieniem gminnym, o spowodowanie usunięcia znaku z drogi stanowiącej mienie komunalne, bądź mienie oddane gminie we władanie lub zarząd. Skarżąca podkreśliła, że w żadnym miejscu swojego pisma nie sugerowała, na jakiej drodze organ wykonawczy gminy ma się wywiązać ze swoich obowiązków i nie domagała się wydania decyzji w stosunku do podległych Wójtowi jednostek organizacyjnych gminy czy innych urzędów (co jest oczywiście niedopuszczalne). Wniesione przez nią odwołanie dotyczyło natomiast braku decyzji administracyjnej skierowanej do Ł.P., która pozbawiła ją prawa przechodu i przejazdu po drodze publicznej. Tym samym - zdaniem skarżącej – bezzasadne było uzasadnienie przez Kolegium niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. W końcowej części skargi B. B. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, a to: art. 1 pkt 1, art. 9 i art. 104 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazało, że w sposób oczywiście błędny uznała ona, że art. 104 § 1 k.p.a. zawiera definicję decyzji administracyjnej. Równie błędnie skarżąca uznała, że służyło jej odwołanie w oparciu o ten przepis nie zauważając, iż Wójt nie wydał decyzji administracyjnej. Nie dostrzega ona także, że właściwość organów administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego administracyjnego, a Kodeks postępowania administracyjnego reguluje procedury. W podsumowaniu odpowiedzi Kolegium stwierdziło nie można było decyzją administracyjną nakazać usunięcia znaku drogowego. Zasadnie zatem Wójt Gminy P. nie nadał swojemu pismu formy decyzji, bowiem nie uprawniał go do tego żaden przepis prawa materialnego. Wątpliwe jest także, aby ustawianie znaków drogowych stanowiło sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym Sądowi na jego wzruszenie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona we wskazanym wyżej zakresie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zasadnie SKO w B. uznało, iż sprawa znaku drogowego "zakaz ruchu w obu kierunkach". postawionego przez współwłaścicielkę nieruchomości drogowej nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Oczekiwania skarżącej dotyczyły bowiem podjęcia przez Wójta Gminy P. czynności materialno-technicznej nakazującej usunięcie znaku drogowego. Wskazać należy, że zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymywaniu znaków drogowych, stosownie do § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, należą do zarządu drogi, który realizuje je na własny koszt. Ani ustawa Prawo o ruchu drogowym, ani wydane w oparciu zawartą w tej ustawie delegację rozporządzenie nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawach postawienia, zmiany, czy usunięcia znaku drogowego. Zgodzić się należy z SKO w B., że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji decyzji administracyjnej. Definicja taka została jednak wypracowana w orzecznictwie sądowym. W ujęciu materialnym decyzja, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988r. (III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59), "to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Z definicji tej wynika m.in., że decyzja administracyjna stanowiąca przejaw władczej woli organu administracji publicznej musi być oparta o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. O tym czy sprawa administracyjna winna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej czy też innego aktu organu administracji publicznej decydują zaś przepisy prawa materialnego administracyjnego przyznające podmiotom określone prawa bądź nakładające na nie obowiązki. Z przepisów tych wyraźnie na ogół wynika, że do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa dochodzi poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca wnosząc odwołanie od doręczonego jej pisma Wójta nawiązała do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Do charakterystycznych elementów decyzji należy jednak zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169). Wszystkich tych elementów nie zawiera z całą pewnością skierowane do skarżącej pismo Wójta Gminy P. z dnia z dnia [...] 2009 roku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest wreszcie pogląd, że czynność wójta gminy polegająca na ustawieniu czy odmowie ustalenia znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej (tak wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 34/08, LEX nr 511399 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 415/07, LEX nr 359767). Pierwszym z tych wyroków wskazano jednocześnie, że takiego charakteru nie ma działanie podjęte przez zarządcę terenu, przez który przebiega droga niezliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. W konsekwencji zatem także wszelkie oczekiwania określonego zachowania podmiotu administracji publicznej w odniesieniu do takiego terenu nie mogą zostać rozstrzygnięte w drodze administracyjnej. Z przepisu art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracyjnego nie będącej decyzją. Tym samym skoro pismo wójta odmawiające usunięcia znaku drogowego nie było, jak wyżej wykazano, decyzją administracyjną, to prawidłowo Kolegium uznało, że odwołanie wniesione od tego pisma jest niedopuszczalne ze względów przedmiotowych. Powyższe stwierdzenie powoduje, że organ do którego wniesione zostało "odwołanie" był zobowiązany wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność w drodze postanowienia. SKO w B. wytknąć jednak należy, że w uzasadnieniu postanowienia wdał się w polemikę z argumentami strony dotyczącymi nie tylko charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale także szeregu innych podniesionych przez skarżącą kwestii przez co wykroczył poza unormowanie art. 134 k.p.a. Uchybienie to z oczywistych względów nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kończąc przeprowadzone rozważania prawne podkreślić należy, że okoliczność załatwienia przez organ sprawy w drodze aktu administracyjnego lub czynności niebędącej decyzją administracyjną nie pozbawia strony możliwości skorzystania z ochrony prawnej w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt tego rodzaju dotyczyć musi jednak uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem zaś skutecznego wniesienia takiej skargi jest dotrzymanie trybu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.