IV SA/Po 398/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Karol Pawlicki Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Konstrukcji Innowacyjnych W. s. c. T. W., P. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę oddala skargę Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt. IV SA/Po 190/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Konstrukcji Innowacyjnych "W." T. W. i P. W. Spółka Cywilna uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na mocy której uchylono decyzję Starosty Cz. – T. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz orzeczono o odmowie uchylenia decyzji Starosty Cz. – T. z dnia [...]lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla H. – G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w K. W.. przy ul. P. na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. –dalej "Kpa"). Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 Kpa oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145 § 1 Kpa. Dalej Sąd wskazał, iż niespornym jest, że skarżący wskazywali jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Dalej Sąd wyjaśnił, iż analiza dokumentacji opisanej na stronie trzeciej decyzji pierwszoinstancyjnej w pkt od 1 do 5, będąca podstawą do wydania pozwolenia na budowę (k 67 akt sądowych), spowodowała, iż Starosta Cz. – T. uznał, że Przedsiębiorstwo Konstrukcji Innowacyjnych "W." spółka cywilna T. W. i P. W. nie miało przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydano pozwolenie na budowę, gdyż nieruchomość na której mieści się przedsiębiorstwo skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie kwestionowanej decyzji. Sąd kontrolując te ustalenia uznał, że są one prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Sąd podniósł, iż przytaczając definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) i wychodząc z założenia, że żądający wznowienia postępowania nie dysponują interesem prawnym Starosta Cz. – T. prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu mimo, że wszczęto postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji strony w danej sprawie, organ był obowiązany umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kpa) mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Cz. – T. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wskazując, iż w sytuacji gdy organ administracji wznowi postępowanie administracyjne to wówczas jest zobowiązany je zakończyć decyzją na podstawie art. 151 Kpa. Jeżeli natomiast organ po wznowieniu postępowania ustali wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości (w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa np. strona nie nabyła prawa strony w postępowaniu rozstrzygającym istotę sprawy, udowodni się wniesienie wniosku wznowienieniowego po terminie) to wznowione postępowanie, jak wskazuje praktyka sądowo-administracyjna powinien zakończyć decyzją umarzającą wznowione postępowanie (np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn, akt OSK 782/08 i z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1273/08). Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wojewoda związany jest oceną prawą i wskazaniem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r. W wyroku tym Sąd ten wskazał, iż Wojewoda W. naruszył przepisy postępowania i dokonał wadliwej ich wykładni uchylając decyzję Starosty Cz.-T. o umorzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Organ podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazał, że ustalenia Starosty dotyczące obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i przywołana definicja strony w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) jak i decyzja o umorzeniu postępowania są prawidłowe. Organ podkreślił, że w postępowaniu wznowiniowym nie następuje ponowne, merytoryczne rozstrzyganie sprawy pozwolenia na budowę. W takim postępowaniu badane są wyłącznie przesłanki określone w art. 145 § 1 Kpa. Organ podniósł, iż jak wskazał sąd administracyjny wznowione, na wniosek skarżącego postępowanie i zgromadzone dowody wskazują, iż podmiot ten nie posiadał prawa strony w wydawaniu pozwolenia na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w K. W.. przy ul. P., działka nr [...]. Organ wyjaśnił także, iż wnoszone, w tym postępowaniu odwoławczym uwagi skarżącego o uwzględnienie w postępowaniu nowych dowodów nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia, ponieważ nie są nowymi dowodami. Pisma te znajdowały się w aktach sprawy i podlegały ocenie sądu administracyjnego przy wydawaniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. reprezentujący P. W., E. W., P. W. oraz T. W. wspólników Przedsiębiorstwa Konstrukcji Innowacyjnych s.c. T. W., P. W.. W skardze skarżący podniósł, iż organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z Prawem budowlanym ilekroć jest mowa o obiekcie budowlanym (a takim jest baza gazu płynnego H.-G.) należy przez to rozumieć budowlę, którą stanowi całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie skarżącego istniejąca bocznica kolejowa, zgodnie z w/w ustawą jest elementem bazy gazu płynnego i podlega wszystkim przepisom techniczno - budowlanym. Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody, że bocznica kolejowa wykorzystywana będzie jedynie do rozładunku gazu jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, iż Wojewoda nie wypowiedział się dlaczego tory kolejowe nie zostały objęte projektem budowlanym i przedstawiane są jako "istniejąca" bocznica kolejowa skoro to nie jest istniejąca bocznica kolejowa, a są to tory wewnątrzzakładowe i powinny być objęte projektem budowlanym. Skarżący podkreślił, iż potraktowanie torów kolejowych (bocznicy kolejowej) jako istniejącej bocznicy kolejowej i nie objęcie jej projektem techniczno - budowlanym jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ umożliwiło inwestorowi usytuowanie urządzeń bazy gazu płynnego (torów kolejowych) w odległości 1m od granicy działek. Skarżący wyjaśnił, iż baza gazu płynnego, a szczególnie przetaczanie cystern z gazem płynnym w sąsiedztwie stanowisk pracy (w odległości 1 metra od tych stanowisk) - na których wykonywane są m.in. prace spawalnicze, jest zagrożeniem dla życia pracowników. Skarżący zwrócił uwagę, że tory kolejowe przebiegają nie tylko w sąsiedztwie działki firmy W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż stawiając zarzut dotyczący niewykonania przez wojewodę obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydanego pozwolenia na budowę, skarżący nie uwzględnił, iż w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości określona wart. 105 §1 Kpa, oraz że w przeprowadzanym trybie wznowieniowym nie podlega rozpatrzeniu sprawa ponownie, merytorycznie jak w postępowaniu zwykłym tj. jak przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Postępowanie wznowieniowe będące trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznych ma na celu ustalenie czy w sprawie występują przesłanki do wznowienia postępowania określone enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa i zakończenie takiego postępowania decyzją zgodnie z przepisem art. 104 § 1 Kpa. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie wniosek został rozpatrzony zgodnie z przepisem art. 149 Kpa, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego i ustaleniu, że wniosek został złożony przez podmiot, który nie ma prawa strony, Starosta Cz.-T. na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 782/08 (wyrok niepublik.) Sąd wskazał, że nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony czyni w zasadzie niedopuszczalnym badanie w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na jej wniosek jakichkolwiek przesłanek, zawartych w art. 145 § 1 Kpa. Organ zwrócił uwagę, iż krąg podmiotów uznanych za strony w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda podniósł, iż w tej sprawie wiążące pozostaje wskazanie dokonane w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 190/09. Dokonana ocena Sądu potwierdza, iż Starosta prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. skarżący podniósł, iż w postępowaniu odwoławczym jak także we wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego nie przeprowadzono merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz nie zajęto stanowiska odnośnie wszystkich argumentów odwołania dotyczących bazy gazów płynnych. Ponadto skarżący podniósł, iż organ winien traktować pismo zgodnie z jego treścią, a nie nazwą. Z powyższego w ocenie skarżących wynika, iż skoro zarzucali oni decyzjom naruszenie prawa to organ winien rozpoznać sprawę pod względem nieważności. Skarżący ponadto wskazał, iż błędy popełnione przez organ administracji publicznej doprowadziły do sytuacji konfliktowej między sąsiadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze art. 153 Ppsa i wynikające z niego obowiązki organów. Jak stanowi wymieniony przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści przytoczonego przepisu, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o charakterze wiążącym. Wskazania określają sposób prowadzenia postępowania w przyszłości, a ich celem jest uniknięcie ponownego popełnienia błędów w postępowaniu administracyjnym oraz określenie kierunku tego postępowania, natomiast ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny związany tą oceną nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku ( por. wyrok NSA z 22 marca 1999r. , IV SA 57/97 , LEX nr 47275). Związanie trwa tak długo jak długo dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Sąd mając na uwadze powyższe regulacje prawne oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt. IV SA/Po 190/09 uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w prawomocnym wyroku z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt. IV SA/Po 190/09, którym był związany organ orzekający w sprawie i którym jest związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenia organu, że Przedsiębiorstwo Konstrukcji Innowacyjnych "W." spółka cywilna T.W. i P. W. nie miało przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydano pozwolenie na budowę, gdyż nieruchomość na której mieści się przedsiębiorstwo skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie kwestionowanej decyzji były prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Sąd podniósł, iż przytaczając definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i wychodząc z założenia, że żądający wznowienia postępowania nie dysponują interesem prawnym Starosta Cz. – T. prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Skoro w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż Starosta po ustaleniu, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony prawidłowo umorzył postępowanie, to organ odwoławczy będąc związany na podstawie art. 153 Ppsa stanowiskiem Sądu był zobowiązany do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną wyrażoną w wyroku z dnia 12 sierpnia 2009 r. i nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym w nim poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ponadto zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uprawniające Sąd od odstąpienia od oceny wyrażonej w wyroku z dnia 12 sierpnia 2009r. Z powyższych względów należy uznać, iż decyzja Wojewody W.i poprzedzająca ją decyzja Starosty umarzająca na podstawie art. 105 Kpa postępowanie, odpowiadają prawu. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie zauważyć należy, że organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. Zatem organy orzekające w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności zobowiązane były do zbadania podmiotowości wnioskodawcy tzn. obowiązane były do ustalenia czy skarżący legitymuje się interesem prawnym czy też nie, a tym samym czy winien być stroną postępowania w sprawie u udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero po spełnieniu powyższej przesłanki organ byłby uprawniony do rozpoznania sprawy merytorycznie i do wydania na podstawie art. 151 Kpa stosownej decyzji. Skoro w niniejszej sprawie ustalono, iż podanie pochodzi od osoby nie będącej stroną organ nie miał podstawa do rozpoznawania sprawy merytorycznie. Tym samym wszelkie zarzuty odnoszące się do prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na gruncie niniejszej sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu, ani Sądu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony, iż organ powinien traktować pismo zgodnie z jego treścią, a nie nazwą wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Wojewoda W. przekazując podanie do organu właściwego przesądził, iż pismo skarżących stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto zauważyć należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli żądanie jest zredagowane mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1774/07, LEX nr 518360, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Natomiast kiedy pismo jest zredagowane w sposób nie budzący wątpliwości organ winien mu nadać bieg. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organ prawidłowo potraktował wniosek strony jako żądanie wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący w piśmie tym wskazało, że w związku z faktem nie uznania ich za stronę postępowania nie mogli wnieść uwag w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Powyższe wyraźnie wskazuje na przesłankę wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Zwrot nienależnych (nadpłaconych) kosztów następuje z urzędu. Wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). W myśl § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie jest decyzja Wojewody W. wydana w trybie wznowienia postępowania. W konsekwencji, uwzględniając przepis §2 ust. 5 ww. rozporządzenia, należny wpis sądowy od skargi w niniejszej sprawie wynosi 200 zł. Stwierdzić należało zatem, że skoro strona skarżąca uiściła tytułem wpisu sądowego kwotę 500 zł, to różnica pomiędzy kosztami pobranymi a należnymi wynosi 300 zł. MZ