II SA/Bd 645/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi W. P. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku piekarni na funkcję usługowo-mieszkalną – dom pogrzebowy z częścią mieszkalną na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. i M. K. podnieśli, iż rozstrzygnięcie to narusza ich prawa jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Wskazali, że obawiają się, iż decyzja powyższa, której konsekwencją będzie przechowywanie w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości zwłok, uniemożliwi im dalsze prowadzenie na należącej do nich nieruchomości, działalności usługowej w zakresie sprzedaży artykułów spożywczych, a także uniemożliwi rozwój tej działalności oraz prowadzenie małej gastronomii. Skarżący wskazali również, że prowadzona działalność gospodarcza przez inwestora przyczyni się do spadku wartości należącej do nich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję zasadnie odstąpił od wykonania analizy w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa, słusznie uznając, że skoro wskutek zmiany sposobu zagospodarowania nie będą wykonywane żadne roboty budowlane zmierzające do powstania nowego obiektu to analiza taka nie jest konieczna albowiem sporządza się ją wyłącznie w stosunku do nowej zabudowy. Z wyjaśnień inwestora wynika jednoznacznie, iż zmiana sposobu użytkowania będzie dotyczyła istniejących pomieszczeń budynku i nie będą wykonywane roboty budowlanego. Powyższe nie pozwala przyjąć, iż wskutek zmiany sposobu użytkowania budynku powstanie nowa zabudowa. Odnosząc się do zarzutu naruszenie interesu osób trzecich, organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie podali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wnioskować, że dokonana zmiana użytkowania obiektu będzie ograniczała lub uniemożliwiała użytkowanie należącej do skarżących nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się również by istniał taki przepis powodujący ograniczenia w zakresie użytkowania nieruchomości dla skarżących. Organ II instancji dodał również, że argument skarżących o tym, iż w skutek zmiany sposobu użytkowania omawianej nieruchomości należąca do nich nieruchomość utraci na wartości, świadczyć może jedynie o ewentualnym naruszeniu interesu faktycznego skarżących, nie zaś o naruszeniu interesu prawnego. Zwrócił również uwagę na okoliczność, że w kwestionowanej decyzji zawarto obwarowania w celu ochrony interesu osób trzecich, w tym między innymi poprzez zobowiązanie inwestora do zlikwidowania wywietrzników ściennych od strony działki sąsiedniej oraz zlecił usytuowanie ekranów. Nadto decyzja zawiera określenie aktów prawnych i przepisów, które muszą być brane pod uwagę przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia obiektu. Spełnia ona również i inne wymogi przewidziane prawem. W ocenie Kolegium zmiana przeznaczenia użytkowania przedmiotowego obiektu nie ma wpływu na wydane stronie skarżącej zezwolenie na sprzedaż artykułów spożywczych na terenie jej nieruchomości. Organ dodał, że nie istnieje potrzeba ani konieczność zasięgnięcia w tej kwestii opinii Inspektora Sanitarnego. Wskazał także, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia, iż teren inwestycji ma zwartą zabudowę i jest w centralnym punkcie miejscowości albowiem żadne przepisy nie określają ograniczeń, co do prowadzenia takiej działalności w tego rodzaju miejscach. Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie toczą się dwa postępowania. Pierwotna decyzja w sprawie została uchylona przez Kolegium, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji jest ponowną decyzją w tej sprawie. Strona wprawdzie otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...].03.2010 r., jednakże wynikało ono z błędnego przekonania organu I instancji, że po uchyleniu decyzji niezbędne jest wszczęcie ponownego postępowania. Wójt dostrzegł swój błąd i decyzją z dnia [...].03.2010 r. umorzył postępowania wszczęte postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję W. P. i M. K. wskazali, że nie wyrażają zgody na prowadzenie planowanej działalności gospodarczej związanej z przechowywaniem, przygotowywaniem zwłok, szczątków lub prochów ludzkich do pochówku w budynku po byłej piekarni, która przylega do działki skarżących zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Skarżący wskazali, że zmiana, jaką niesie za sobą adaptacja piekarni na dom pogrzebowy wymaga znacznych robót budowlanych oraz pełnego postępowania administracyjnego jak przy budynku nowoprojektowanym. Podnieśli, iż przedmiotowa nieruchomość po zmianie sposobu użytkowania nie będzie spełniała warunków "dobrego sąsiedztwa", rozumianego jako kontynuacja funkcji, formy zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu. Skarżący wskazali, iż w pobliżu przedmiotowej nieruchomości prowadzone są jedynie usługi o charakterze nieuciążliwym (sprzedaż artykułów spożywczych i przemysłowych, fryzjerstwo), do jakich nie można zaliczyć planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich wyrażonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane, a także w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zwrócili również uwagę, iż w decyzji organu I instancji jest zalecenie usunięcia wywietrzników ściennych, mimo iż zostały one dawno usunięte. Wskazali, iż zawarte w omawianej decyzji zalecenie usytuowania ekranu zieleni w postaci wysokiego żywopłotu, musu itp. będzie oznaczało dla nich ograniczenie dostępu do światła dziennego. Skarżący podnieśli, iż zmusza się ich do akceptacji i obcowania z tym co będzie robił inwestor. Wyrazili również obawę, iż ich prywatny parking przed sklepem będzie wykorzystywany przez żałobników. Powołali się również na uzasadnienie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11.10.2007 r. (sygn. IV CSK 264/07), w którym stwierdzono, iż "prowadzenie domu pogrzebowego w bezpośrednim sąsiedztwie domostw narusza dobro osobiste, prawo do wypoczynku, do dobrego samopoczucia, do poczucia bezpieczeństwa, do spokojnego życia oraz godzi w dobro jakim jest zdrowie". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie wskazał, iż podnoszone przez stronę skarżącą obawy co do naruszenia interesów osób trzecich oparte na przepisach prawa budowlanego i przepisach wykonawczych do tej ustawy nie mogą być skuteczną podstawą zarzutów przeciwko wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Ochrona osób trzecich w niniejszym postępowaniu może następować jedynie w granicach zakreślonych w przepisach szczególnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek podania uczestników postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku piekarni na dom pogrzebowy z częścią mieszkalną, przy czym dotyczy to obszaru dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z podanej przez nich informacji o planowanym przedsięwzięciu, nie przewidywali oni prowadzenia robót budowlanych (dowód: k.91 akt administracyjnych organu I instancji). Jak stanowi art. 59 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), powoływanej dalej, jako: "p.z.p.", w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy wymaga z kolei łącznego spełnienia warunków, które zostały wskazane w art. 61 ust. 1 p.z.p. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z literalnego brzemienia cytowanego przepisu wynika, iż określona w nim zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko "nowej zabudowy". Istota tej zasady, w myśl cytowanej regulacji, polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 499). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl., a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05, z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 i z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 355/07). Taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Jeżeli bowiem według wnioskodawców w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego nie będą prowadzone prace budowlane, to nie istnieje możliwość, by powstała jakaś "nowa zabudowa". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p., z pominięciem wymogu określonego w pkt 1. W konsekwencji zarzuty skarżących, które opierają się na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, należy uznać za chybione. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji w kontekście spełnienia wymogów przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p., Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby stanowić podstawę jej uchylenia. Odnosząc się do pozostałych – poza omówionym już zarzutem braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa – zarzutów podnoszonych przez skarżących, Sąd podziela zasadność zajętego w stosunku do nich stanowiska organów. Dotyczy to w szczególności zarzutu nieprawidłowego usytuowania budynku uczestników, tj. w granicy działki, zarzutu niespełniania warunków w zakresie ochrony osób trzecich, zarzutu położenia działki uczestników w centrum mieszkaniowo-usługowym. W zakresie zarzutu umożliwienia uczestnikom bezkarnego ograniczenia dostępu do światła dziennego wskutek usytuowania wysokiego ekranu, to należy zauważyć, że w decyzji organu I instancji jest co prawda mowa o usytuowaniu takiego ekranu, jednakże nie jest to obowiązek nałożony na uczestników, lecz jedynie zalecenie, które nie precyzując konkretnych parametrów ekranu nie daje uczestnikom innych uprawnień niż te, które posiada każdy obywatel, chcący wznieść ponadprzeciętnie wysokie ogrodzenie, które przepisy prawa budowlanego kwalifikują jako przekraczające 2,20 metra. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, j.t.), stanowi, że zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, pod rygorem orzeczenia rozbiórki, jak przewiduje to przepis art. 49 lit. "b" ust. 1 tej ustawy. Skarżący niezasadnie powołują się również na wcześniejsze wydanie decyzji odmownej o nr [...] r., jak też na okoliczność, że opinia sanitarna z [...].12.2005 r. zawierała zastrzeżenia w stosunku do podobnego zamierzenia, planowanego na działce sąsiadującej z plebanią. Okoliczności te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem jest ona sprawą odrębną od już rozpoznanych spraw. Trzeba też zauważyć, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], opinią sanitarną z [...] kwietnia 2009 r. pozytywnie uzgodnił zamierzenie zmiany sposobu użytkowania budynku (dowód: opinia sanitarna k. [...] w/w akt). Co się zaś tyczy przedstawianych i szczegółowo opisanych przez skarżących, przewidywanych przez nich zdarzeń związanych z realizacją zamierzenia uczestników, powodujących wizualne, jak i akustyczne wrażenia, które mogą wpłynąć na dyskomfort psychiczny i tym samym godzić w dobra osobiste, to w istocie argumenty w tym zakresie dotyczą zagadnienia, które może być rozpatrywane na gruncie prawa cywilnego, którego przepisy art. 24, 144 oraz 222 kodeksu cywilnego dają szerokie możliwości ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiedniej, takie jak wystąpienie z roszczeniem negatoryjnym przeciwko właścicielowi o zaniechanie naruszeń i o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie na zasadach ogólnych, w przypadku immisji niematerialnych, tzn. oddziałujących na psychikę właściciela można żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy na wskazany cel społeczny. Zagadnienia te wykraczają jednak poza ramy prawa administracyjnego i nie mogą być przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.