I OSK 1996/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 588/10 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 588/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obniżenia dodatku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] z dniem [...] kwietnia 2008 r. obniżył A. Z. dotychczas otrzymywany miesięcznie dodatek służbowy w kwocie [...] zł o [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia wydanej decyzji był przepis art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2008 r. dowódca zmiany wraz z oficerem realizującym inspekcję jednostki stwierdzili niewłaściwe pełnienie przez A. Z. służby na posterunku uzbrojonym nr [...], polegające na tym, że w trakcie przebywania osadzonych na polu spacerowym nie przebywał on na balkonie wieżyczki. Stanowiło to naruszenie § 3 ust. 8 Instrukcji szczegółowej nr [...] dla posterunku ochronnego nr [...] wartownik nr [...] w Areszcie Śledczym w B. W ocenie organu, stworzyło to zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostki. W dniu [...] lutego 2008 r. kierownik ochrony wniósł o zmianę wyznaczonego dla A. Z. stanowiska ochronnego uzbrojonego nr [...] – rezerwa składu zmiany na stanowisko ochronne nr [...] – doprowadzający. W związku ze zmianą zakresu zadań służbowych, jak i niedopełnieniem obowiązków w trakcie pełnienia służby w dniu [...] lutego 2008 r., A. Z. został obniżony dodatek służbowy o 40%. A. Z. wniósł odwołanie (zatytułowane "zażalenie") od powyższej decyzji podnosząc, że stanowisko ochronne może zostać zmienione tylko przez osobę uprawnioną, a w jego przypadku będzie to Dyrektor Aresztu Śledczego, a nie Kierownik Działu Ochrony. Skarżący podniósł też, że nie został przeniesiony na inne stanowisko służbowe, nie zmieniły się jego wyniki uzyskiwane w służbie, a posiadane kwalifikacje zawodowe zostały podniesione w związku z ukończeniem kursu oddziałowych działu ochrony. Ponadto wskazał, że, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., dodatek służbowy może być obniżony, co nie oznacza, że jego obniżenie jest obligatoryjnie. Za niezgodne z prawem skarżący uznał odstąpienie od wskazania w decyzji na jaki okres został obniżony dodatek. W dniu [...] marca 2008 r. A. Z. cofnął wniesione odwołanie. W odpowiedzi na to pismo, Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie, pismem z dnia [...] marca 2008 r., poinformował skarżącego, że sprawie nie będzie nadany dalszy bieg, a przedmiotowe odwołanie zostanie pozostawione bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. Z. podniósł, że cofa złożony w dniu [...] marca 2008r. wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., ponieważ działał pod wpływem błędu. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 60/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie do rozpatrzenia odwołania A. Z. od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawą wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Skuteczne cofnięcie odwołania oznacza niedopuszczalność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. Z. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wniósł o stwierdzenia jej nieważności lub o stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 137 k.p.a. oraz art. 149 i art. 170 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81, art. 105 § 1 I 2, art. 107 § 1 i 3, art. 137, art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i 140 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że interesem skarżącego było to, ażeby organ odwoławczy rozpoznał i uwzględnił w całości jego odwołanie od decyzji organu I instancji, co wprost wynika z jego skargi na bezczynność ww. organu administracji publicznej skierowanej do sądu administracyjnego WSA w Olsztynie, a także z treści zapadłego, po rozpoznaniu tejże skargi, wyroku o WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 60/09, który to wyrok wiązał organ. Wskazał również, że dla umorzenia załatwienia żądania skarżącego dotyczącego rozpoznania jego odwołania nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że skarżący pismem z dnia [...] marca 2008 r. cofnął odwołanie, bowiem organ, w myśl przepisów k.p.a., zobowiązany był do podjęcia określonego w nim aktu administracyjnego. Ponadto podkreślił, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, zwłaszcza gdy z dyspozycji użytego w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost wynika, iż organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze i gdy sam przyczyny tego umorzenia upatrywać może tylko w dyspozycji art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skarga jest niezasadna. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie, Sąd I instancji, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na wydany w dniu 28 stycznia 2010 r. wyrok, sygn. akt II SAB/Ol 60/09, którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie do rozpatrzenia odwołania A. Z. z dnia [...] marca 2008 r. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia. W powyższym wyroku, jak dalej wyjaśnił rozpoznający sprawę Sąd I instancji, WSA w Olsztynie zamieścił ocenę prawną wskazując, że po wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dochodzi do wszczęcia postępowania odwoławczego, które winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonych normą art. 138 k.p.a. Wobec złożenia przez odwołującego oświadczenia o cofnięciu odwołania opisanym wyrokiem WSA w Olsztynie zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku pod kątem art. 137 k.p.a. i zawartych w tym przepisie warunków. Następnie Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. WSA w Olsztynie wyjaśnił, że przez "ocenę prawną" o której stanowi wyżej wskazany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że ocena prawna, o której mowa w komentowanym przepisie, jest formułowana w uzasadnieniu orzeczenia, a to z kolei oznacza, że uzasadnienie orzeczenia wykazuje w tym zakresie moc wiążącą. Niezastosowanie się zatem przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Z tego powodu za podstawową kwestię dla rozstrzygnięcia sprawy, WSA w Olsztynie uznał zbadanie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, iż postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu I instancji, do przyczyn tych należy przypadek cofnięcia odwołania przez stronę postępowania. Analizując przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego, WSA w Olsztynie stwierdził, że stopień złożoności rozpatrywanej sprawy wynika z faktu, iż skarżący po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji (pismo z dnia [...] marca 2008 r.), odwołanie to następnie (w dniu [...] marca 2008 r.) cofnął, a w kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. oświadczył, że cofa złożony w dniu [...] marca 2008 r. wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. z uwagi na wniesienie go pod wpływem błędu. W odniesieniu do możliwości cofnięcia odwołania Sąd I instancji przywołał regulację przepisu art. 137 k.p.a., który stanowi, iż strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednocześnie Sąd I instancji, odwołując się do wydanego na gruncie tego przepisu orzecznictwa, podkreślił, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 440/98). Wprowadzenie bowiem do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Zestawiając powyższe rozważania z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ odwoławczy uznał, że skarżący dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to tym samym organ ten dokonał również oceny decyzji organu I instancji, zawierającej obszerne uzasadnienie prawne i faktyczne, w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym. W konsekwencji, w ocenie WSA w Olsztynie, z uwagi na skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę oraz dokonanie ww. oceny decyzji I instancji niedopuszczalnym stało się rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W rezultacie organ odwoławczy zobowiązany był wydania decyzji po myśli art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu, WSA w Olsztynie za błędne uznał stanowisko skarżącego, wedle którego, zawarte w wyroku Sądu z dnia 28 stycznia 2009 r. określenie zobowiązuje organ "do rozpatrzenia odwołania" oznacza konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego odwołania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z uzasadnienia wcześniejszego wyroku jednoznacznie wynikało bowiem, że kwestię sposobu zakończenia postępowania odwoławczego Sąd pozostawił organowi, w zależności od przyjętej oceny skuteczności cofnięcia odwołania. Odnosząc się natomiast do skuteczności cofnięcia oświadczenia o cofnięciu odwołania jako złożonego pod wpływem błędu (jak wynika z pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r.) Sąd I instancji podniósł, że wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego takiej instytucji nie przewidują, jednakże w doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Toteż, ocenę skuteczności złożenia oświadczenia woli, tj. ewentualnego cofnięcia odwołania należało dokonać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisów Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie przyjął, że zgodnie z art. 84 § 2 Kodeksu cywilnego za błąd można uznać jedynie błąd istotny, uzasadniający przypuszczenie, że gdyby składający oświadczenie woli działał pod wpływem błędu i oceniał sprawę rozsądnie, nie złożyłby oświadczenia tej treści. Ponadto błąd może odnosić się do treści czynności prawnej, tylko wówczas, gdy jest z nią ściśle powiązany, czyli dotyczy któregokolwiek chociażby elementu składającego się na jej treść. Natomiast walor istotności błędu musi być zobiektywizowany, nie wystarcza więc subiektywny pogląd składającego oświadczenie. Zatem z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący złożył swoje odwołanie pod wpływem błędu. W tym stanie rzeczy, WSA w Olsztynie, powołując się na treść art. 61 § 1 k.c., stwierdził, że skoro odwołanie oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a skarżący dopiero po upływie pięciu miesięcy (pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r.) od dnia złożenia oświadczenia ([...] marca 2008 r.) podniósł, że cofa wniosek w sprawie cofnięcia odwołania na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., to takie, późniejsze odwołanie oświadczenia woli wymagało dla swej skuteczności zgody adresata. W ocenie Sądu, będący adresatem odwołania oświadczenia Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie, takiej zgody nie wyraził, na co wskazuje pismo organu z dnia [...] września 2009 r. odmawiające uwzględnienia oświadczenia o wycofaniu raportu w przedmiocie cofnięcia odwołania i uznające cofnięcie odwołania za skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wystąpił także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obydwie instancje wg norm przepisanych, w tym o zwrot wydatków w kwocie 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., tj. sformułował zarzut nieważności postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 18 § 1 pkt 6 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 21 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywiódł bowiem, że w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział sędzia WSA w Olsztynie Alicja Jaszczak – Sikora, tzn. sędzia wyłączony z mocy ustawy od orzekania w sprawie ze względu na wcześniejsze rozstrzyganie sprawy A. Z. z jego skargi na bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] marca 2008 r. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 60/09. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprawa o wyżej wymienionej sygnaturze jest sprawą bezpośrednio związaną ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżonym wyrokiem. W ramach kolejnego zarzutu skarżący kasacyjnie wymienił przepis art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Jego zdaniem, naruszenie wskazanych przepisów polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 137 k.p.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej podniósł, że z przywołanego przepisu k.p.a. jednoznacznie wynika, że dla nieuwzględnienia cofnięcia odwołania wystarcza "zwykłe" naruszenie prawa lub interesu społecznego i przepis ten, w odróżnieniu od przepisu art. 139 k.p.a., nie wymaga stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa". Natomiast, ani w zaskarżonym wyroku ani uprzednio – w decyzji organu odwoławczego – nie zbadano, czy w sprawie rzeczywiście nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Tym samym, Sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Autor skargi kasacyjnej postawił też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 137 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 k.p.a., które to naruszenie, jego zdaniem, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wywiódł, że w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w ogóle nie wyjaśniono kompetencji organu odwoławczego do umorzenia postępowania odwoławczego w sytuacji jego związania oceną prawną oraz sentencją wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 60/09 i wynikającym z powyższego wyroku obowiązkiem rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 11 marca 2008 r., z tą uwagą, że rozpatrzenie to winno nastąpić w oparciu o treść art. 137 k.p.a. Postępowanie przez organem odwoławczym powinno zatem obejmować zbadanie zgodności z prawem decyzji organu I instancji oraz legalności prowadzonego przed tym organem postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez niewystarczające przedstawieniu stanu sprawy i rzetelnego dokonania ustaleń faktycznych sprawy i zebranych w sprawie dowodów. Autor skargi kasacyjnej wywiódł naruszenie powyższego przepisu z dokonanej przez Sąd błędnej oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze i w trakcie posiedzenia sądowego, wskutek czego doszło do bezzasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podkreślił, że poza rozwagą Sądu pozostały zarzuty stanowiące o brakach i wadach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją odwoławczą. Ostatni zarzut autor skargi kasacyjnej sformułował jako naruszenie art. 137 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię treści ww. przepisu. Wedle skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że dla wypełnienia treści tego przepisu wystarcza subiektywne przekonanie organu odwoławczego o skuteczności cofnięcia odwołania, podczas gdy takiemu stanowisku przeczy zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny (pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r.), jak i sama treść przepisu art. 137 k.p.a., która nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia kontroli decyzji organu I instancji co do jej zgodności z prawem i interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie odwołując się do oceny prawnej i ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 6a i art. 21 P.p.s.a.), stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 pkt 4 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeśli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w tej sprawie (tj. sprawie dotyczącej tej konkretnej decyzji lub postanowienia). Wymóg orzekania w sprawie dotyczącej skargi na decyzję albo postanowienie, należy odnieść do orzekania w sprawie konkretnie oznaczonego i wydanego już aktu administracyjnego. Oznacza to, że kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. ma przedmiot zaskarżenia. Jeżeli zatem sprawa dotyczy bezczynności organu lub niewykonania wyroku, to wyklucza to możliwości uznania, że sprawa ta dotyczy konkretnie oznaczonego i wydanego aktu administracyjnego (por. post. NSA z 25 marca 2011 r., I OZ 178/11, niepubl.). Jak wynika z akt sprawy, sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikoro orzekała w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 60/09. Była to sprawa ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] marca 2008 r. Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora orzekała także w I instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 558/10, ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. umarzającej postępowania odwoławcze w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r., II SA/Ol 588/10). Skoro zatem jedna ze spraw, w której orzekała sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora dotyczyła bezczynności organu, to przepis art. 18 § 1 pkt 6 a P.p.s.a. nie ma, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowania, a co za tym idzie nie zachodzi przyczyna nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie można bowiem podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej, iż w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów stwierdzić należy, iż niezasadny jest zarówno zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a. w zw. z art. 137 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., a także w zw. art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej, skutku nie wywołuje również sformułowany zarzut naruszenia art. 137 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. w ten sposób, że zamiast uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów k.p.a., Sąd ten przyjął, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga podlegała oddaleniu. Przy czym, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, podstawowy zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczy oceny prawnej czynności procesowej A. Z. w postaci cofnięcia odwołania od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Z tego bowiem zarzutu skarżący kasacyjnie wywodzi dalsze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, a w dalszej konsekwencji błędną ocenę legalności tych działań organu dokonaną przez WSA w Olsztynie. Z tego powodu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż zgodnie z przepisem art. 137 k.p.a., strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z brzmienia przywołanego unormowania wynika zatem, że czynność procesowa wniesienia i cofnięcia odwołania oparta jest na zasadzie rozporządzalności, która w kwestii cofnięcia odwołania, wolą ustawodawcy, została jednak ograniczona. I tak, przy cofnięciu odwołania, organ administracji zobowiązany jest do oceny, czy poprzez umorzenie postępowania ze względu na cofnięcie odwołania (art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w obrocie prawnym nie pozostałaby decyzja naruszająca prawo lub interes społeczny. W rezultacie, jeżeli organ ustali, że doszłoby do tego rodzaju skutków, to wówczas czynność cofnięcia odwołania nie wywoła zamierzonego przez stronę skutku, a organ przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Tym samym, treść art. 137 k.p.a. odwołując się do kryterium legalności realizuje w tej części ogólną zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu ustanowioną w pierwszej normie prawnej zawartej w art. 7 k.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności" (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8. wydanie, C.H. Beck 2006, str. 65, teza 1.). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż jak wynika z treści decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r., organ ten umorzył postępowanie odwoławcze i pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, a tym samym ocenił cofnięcie odwołania przez A. Z. za skuteczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie organu odwoławczego było zgodne z prawem bowiem decyzja organu I instancji nie naruszała prawa lub interesu społecznego. Podstawą wydania decyzji obniżającej skarżącemu dodatek służbowy był przepis § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, który stanowił, że dodatek służbowy może być obniżony także w razie zmiany lub ustania przesłanek, o których mowa w ust. 2. W myśl natomiast ust. 2 § 4 rozporządzenia wysokość dodatku jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych. Jak wynika z akt sprawy, skarżącemu zmieniono zakres zadań służbowych. Skarżący wykonywał zadania na stanowisku ochronnym uzbrojonym. Po stwierdzeniu, iż w dniu [...] lutego 2008 r. skarżący w trakcie pobytu osadzonych na polu spacerowym nie przebywał na balkonie wieżyczki, powierzono mu zadania na stanowisku ochronnym – doprowadzającym. Okoliczności te mogły stanowić podstawę do zastosowania § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia i obniżenia dodatku służbowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowość zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 137 k.p.a. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych względów nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 137 k.p.a., art. 107 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a., a w toku postępowania administracyjnego organ II instancji, poza naruszeniem zasad unormowanych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., nie uczynił również zadość zasadzie prawdy materialnej (art. 77 i 80 k.p.a.). W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a. Jako nietrafny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające przedstawienie stanu sprawy. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe wymogi stwierdzić należy, iż w tej sprawie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został naruszony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił stan sprawy. W treści uzasadnienia zawarto bowiem treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy oraz w sposób szczegółowy omówiono argumenty, które legły u podstaw powziętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.