II SA/Ol 1075/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. P. i K. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta A., po rozpatrzeniu wniosku M. B., odmówiła przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córki wnioskodawczyni K. P. i P. P. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 9 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2009 r. Nr 1, poz.7 ze zmianami) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U Nr 136, poz.855). W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika za okres dwóch miesięcy jest bezskuteczna. Mimo to wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, określonego w art. 9 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. W rodzinie wnioskodawczyni dochód ten wyniósł "[...]". W odwołaniu od tej decyzji M. B. powoływała się na trudną sytuację życiową. Podała, że jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci, w tym niepełnosprawną córkę. Przyznała, iż dochód za rok "[...]" wyniósł w rodzinie "[...]" lecz, w jej ocenie został on zawyżony poprzez błędną interpretację dochodu utraconego. Wyjaśniła, że w latach "[...]" pobierała świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną córkę, jednocześnie pracując na podstawie umowy zlecenia. Pobrane z tego tytułu świadczenia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej uznał za nienależne a następnie w "[...]" umorzył kwotę "[...]", która została uwzględniona w PIT – 8 zwiększając przychód za "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że M. B. jest samotną matką wychowującą dwoje dzieci "[...]": córki K. i P. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł w roku "[...]", poprzedzającym okres zasiłkowy - "[...]". Na rzecz dzieci zasądzone są alimenty, których egzekucja okazała się bezskuteczna, co potwierdza stosowne zaświadczenie Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w A. z dnia "[...]". Organ II instancji powołał się na przepisy art. 9 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdzając, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyznanie wnioskowanych świadczeń w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, które wynosi 725,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż – zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy - do wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć między innymi zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o: wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku, wysokości należnego podatku. Organ I instancji ustalił dochód rodziny wnioskodawczyni za rok "[...]"na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego w A. z dnia "[...]" o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Zgodnie z tym zaświadczeniem dochód rodziny, po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu, podatku dochodowego od osób fizycznych, składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, wyniósł "[...]". Po podzieleniu tej kwoty przez 12 miesięcy, a następnie przez 3 członków rodziny, uzyskano kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie w wysokości "[...]". Kwota ta przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania prawa do świadczeń alimentacyjnych. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej się, że do kwoty umorzonych świadczeń - w wysokości "[...]" - zwiększającej przychód strony w roku "[...]", winno się stosować w odniesieniu do roku "[...]" przepisy dotyczące dochodu utraconego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na ustawową definicję utraconego dochodu, zawartą w art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wskazało, że przepis ten zawiera katalog zamknięty, który nie może być rozszerzany na inne okoliczności, których wystąpienie przyczyniło się do zmniejszenia dochodu strony postępowania, a które nie są w nim wymienione. Organ stwierdził, że ustalenie dochodu następuje na podstawie stosownego zaświadczenia urzędu skarbowego. Tak właśnie postąpił w niniejszej sprawie organ I instancji, przyjmując wykazany w zaświadczeniu dochód netto w wysokości "[...]". W kwocie tej - jak podaje odwołująca się - zawiera się kwota umorzonych świadczeń w wysokości "[...]". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwota umorzonych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (wraz z odsetkami) stanowi nieodpłatne świadczenie, które jest przychodem dla osób, którym to świadczenie umorzono. Przychód ten należy traktować jako przychód z innych źródeł, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz. U z 2000r. Nr 14, poz. 176 ze zmianami). Organ odwoławczy na poparcie swego stanowiska powołał się na interpretacje indywidualne organów podatkowych w oznaczonych sprawach, w świetle których definicja przychodów z innych źródeł ma charakter otwarty. Wobec tego każda forma przysporzenia majątkowego po stronie podatnika nie zaliczona do pozostałych źródeł przychodów stanowi przychody z innych źródeł. Umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami powoduje zlikwidowanie zobowiązania pieniężnego istniejącego po stronie dłużnika, a co za tym idzie ma dla podatnika konkretny wymiar finansowy, gdyż nie powoduje uszczuplenia w jego majątku, do którego musiałoby dojść, gdyby nie umorzenie należności. Skoro zatem podatnik osiąga korzyść majątkową to należy u niego rozpoznać przychód, który podlega opodatkowaniu jako przychód z innych źródeł. W skardze na decyzję organu II instancji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucał on naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust. 2 oraz art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię pojęcia przychodu. W uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik wywodził, że czym innym jest przychód w rozumieniu prawa podatkowego, a czym innym w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec tego błędem było oparcie się organu II instancji o interpretację podatkową. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organy winny wziąć pod uwagę jedynie dochód rzeczywisty i nie wliczać do niego wartości umorzonych świadczeń, która jest tylko dochodem "księgowym". Ponadto pełnomocnik zarzucał organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie istotnej wady decyzji organu I instancji, polegającej na wadliwym wskazaniu podstawy prawnej decyzji. Pełnomocnik wywodził, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji wskazał rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu. Brak ten czyni decyzję wadliwą w sposób istotny i uniemożliwiający jej kontrolę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że kwota umorzonych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami stanowi nieodpłatne świadczenie, które jest przychodem, mającym konkretny wymiar finansowy. Z uwagi na to, że kwota ta została wykazana w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" należało ją uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny wnioskodawczyni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, organ odwoławczy zauważył, iż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę a ponadto zarzucił, iż organy przy ustalaniu dochodu nie wzięły pod uwagę przepisu art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Ochronie Praw Dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialno prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zmianami), dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów" lub " ustawa". Niekwestionowaną okolicznością w rozpoznawanej sprawie było, iż "[...]" córki skarżącej, z uwagi na bezskuteczność egzekucji należnych im alimentów, spełniły warunki do uznania ich za osoby uprawnione do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, określonego w art. 9 ust. 1 ustawy. Natomiast spór dotyczył w sprawie tego, czy przyznanie przedmiotowego świadczenia nie było możliwe z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy wynosiło 725,00 zł. Kwestią sporną w niniejszej sprawie był w szczególności sposób ustalania dochodu uprawniającego do przedmiotowego świadczenia. W ocenie organu dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni za "[...]" rok winien być obliczony według kwoty dochodu, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wykazanej w zaświadczeniu organu podatkowego. Natomiast strona skarżąca wskazywała, że dochód ten powinien być pomniejszony o kwotę umorzonych świadczeń rodzinnych, nienależnie pobranych w latach "[...]". Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis art. 15 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wymaga, aby do wniosku dołączyć między innymi zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o: wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku oraz wysokości należnego podatku. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera własnej definicji "dochodu" odsyłając w art. 2 pkt 4 w tym zakresie do przepisów o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zmianami) dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z przepisem tym pozostaje w zgodzie art. 15 ust. 4 pkt 1, który w punktach od "a" do " d" wymienia jakie dane winno zawierać zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Można stąd wysnuć wniosek, że ustawodawca celowo określił sposób ustalania dochodu na potrzeby postępowania w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, odwołując się do dochodu w rozumieniu przepisów podatkowych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie miały więc podstawy prawnej aby ustalić dochód rodziny skarżącej w wysokości innej, aniżeli wykazana w zaświadczeniu organu podatkowego o dochodach osiągniętych przez M. B. w "[...]" roku. Podstawy takiej nie dawał organom przepis art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który zezwala na ustalenie dochodu, pomniejszonego o dochód utracony. Na przeszkodzie zastosowania tego przepisu stoi bowiem art. 2 pkt 17 ustawy, który enumeratywnie wymienia w punktach od "a" do "e" okoliczności, które powodują utratę dochodu. Jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem nieuprawnionym. Zwrócić należy uwagę na to, że ustawodawca wymienia pięć konkretnych zdarzeń, które mogą być uznane jako powodujące utratę dochodu. Nie jest to wyliczenie przykładowe. Wskazuje to na zamiar normodawcy, aby inne okoliczności, choćby faktycznie powodowały utratę dochodu, nie były traktowane jako dochód utracony. Ponadto skoro przepis art. 3 pkt 1 lit " a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mający w sprawie zastosowanie z mocy art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odsyła do przepisów podatkowych, to w przepisach ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz. U z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zmianami) należy poszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest dochodem, czy też wartość tegoż umorzenia nie powinna być do niego wliczona. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Umorzenie przedmiotowego nienależnego świadczenia nie jest zaliczone do żadnego z wymienionych wyżej wyjątków. W art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawodawca wskazuje, że źródłem przychodu są inne źródła, nie wymienione w pkt - ach 1 – 8. Do nich należy zaliczyć wartość przysporzenia majątkowego, które strona otrzymała wskutek umorzenia nienależnie pobranych wcześniej świadczeń rodzinnych. Żaden przepis ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie wyłącza, jako źródła przychodu umorzonych należności z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej, że pojęcie dochodu ma inne znaczenie dla celów podatkowych a inaczej winno być rozumiane przy ustalaniu uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. To z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i art.3 pkt 1 lit. "a", pojęcie dochodu obejmuje wszelkie przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1820/06. Orzeczenie to, co prawda, zapadło w nieco innym stanie faktycznym, lecz również dotyczy sposobu obliczania dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z umorzeniem określonych należności pieniężnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca nie mogła skutecznie powoływać się na argumentację, zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 153/07, albowiem w sprawie tej zupełnie odmienny był stan faktyczny i inny stan prawny. Ocenie sądowoadministracyjnej podlegała tu kwestia, czy utrata wpływów pieniężnych, spowodowana korzystaniem z urlopu wychowawczego jest "utraconym dochodem" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej która dopiero od 1 września 2005 r. wprowadziła definicję "utraty dochodu" w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wpływów pieniężnych nie utraciła. Przeciwnie otrzymała ona przysporzenie pieniężne w postaci nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, których nie musiała zwracać, z uwagi na to, że należność ta została umorzona. Reasumując stwierdzić należy, iż zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, jest nieuzasadniony. Organy przyjęły bowiem prawidłowo, iż ustalony dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w "[...]" przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też, ogólnikowo sformułowanego przez stronę skarżącą, zarzutu nie wzięcia pod uwagę przez organy regulacji, zawartych w art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Ochronie Praw Dziecka. Zważyć należy, iż pomoc Państwa osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych do alimentacji, ma charakter subsydiarny. Wynika to i z preambuły ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, i z treści art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również z art. 27 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Zasadniczo, to rodzice lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Wsparcie Państwa wchodzi w grę pomocniczo i to nie w sposób nieograniczony, lecz adekwatny do warunków krajowych oraz odpowiednio do środków, którymi Państwo dysponuje. Konsekwencją tak rozumianej pomocy są ustawowe rozwiązania, gwarantujące pomoc Państwa dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków na dostateczne utrzymanie. Ustawodawca celowo zatem uzależnił uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dochodów rodziny i pozbawił tego uprawnienia w sytuacji, jeżeli rodzina uzyskuje dochody przekraczające limit ustawowy. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, to istotnie organ I instancji błędnie, jako podstawę prawną decyzji podał rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U Nr 136, poz.855). Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie konkretnych przepisów określonego aktu prawnego. Jednakże brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie dochodu rodziny wnioskodawczyni za rok "[...]". Wobec tego zastosowanie miał § 9 cytowanego rozporządzenia, określający sposób obliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. " a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawa prawna do działania organu w tym zakresie zatem istniała. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.