III SA/Gl 1701/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant sekretarz sądowy Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cen 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną przez Wojewodę [...] uchwałą Rada Miasta C. [...] r. podjęła, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.; dalej: ustawa o cenach), w związku z 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C., powierzone do realizacji przez Gminę C.. W § 1 uchwały zdefiniowano pojęcie "przewoźnika", wskazując, że jest to podmiot wykonujący regularny przewóz osób, bagażu lub zwierząt w zbiorowej komunikacji miejskiej. Z kolei w § 2 uchwały ustalono opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym (określone w załączniku nr 1 do uchwały) oraz kategorie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe (określone w załączniku nr 2). Ponadto w § 3 określono rodzaje biletów, zaś w § 5 ustalono, że opłaty za przejazdy na liniach specjalnych, rekreacyjnych, imprezowych ustala przewoźnik. W skardze z dnia 1 października 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...] zakwestionował powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, a jedynie cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Według skarżącego, kwestionowaną uchwałą w istocie ustalono taryfę, a nie maksymalny poziom cen za usługi przewozowe, o czym stanowi art. 8 ustawy o cenach. Wojewoda [...] podniósł, że uchwała zawiera także szczegółowe regulacje dotyczące rodzajów biletów. W konkluzji stwierdził, że uchwała ustaliła taryfę dla konkretnego przedsiębiorstwa tj. "A" Sp. z o.o., o czym świadczą okoliczności takie jak ustalenie konkretnego cennika, podanie treści uchwały do publicznej wiadomości w formie przewidzianej dla upublicznienia taryf i cenników przez przewoźników, ustalenie ulg i zwolnień oraz wprowadzenie niższych opłat dodatkowych w przypadku ich wcześniejszego uiszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Gl 1249/08 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w przedmiocie taryfy opłat za usługi przewozowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. powołano m.in. art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym - według art. 9 tej ustawy - ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość, ale nie obowiązek, ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. Sąd podkreślił, że Rada Miasta C. ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Ustalone ceny biletów (normalnych i ulgowych) miały charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C.. Z treści uchwały nie wynika, że tak nie jest. Jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności. Przywileje te – w ocenie Sądu - obowiązują, na takich samych zasadach u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczy uchwała. Zdaniem Sądu I instancji, skoro Rada Miasta C. podjęła uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to nie miała obowiązku, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustalenia wysokości cen albo określenia sposobu ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej. Uchwała z 30 czerwca 2008 r., zawierała również postanowienia dotyczące opłat manipulacyjnych, zaś podstawą prawną do podejmowania przez radę gminy w tym zakresie uchwały stanowi art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50, poz. 601 ze zm., dalej: Prawo przewozowe). Okoliczność, że Rada Miasta C. nie powołała tego przepisu w podstawie prawnej uchwały nie stanowiło, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [...] dnia [...] 2009 r. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. przywoływanej dalej w skrócie jako P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 8 ust. 1 ustawy o cenach polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta C. ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach; 2. art. 8 ust. 1 ustawy o cenach poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do wprowadzenia ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe - w związku z art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d. ) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] zaznaczył, że w uchwale podejmowanej na podstawie art. 8 ust.1 ustawy o cenach, winno określić się wyłącznie ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego mające, w myśl art. 9 ustawy o cenach, charakter cen maksymalnych. Akt wydany na tej podstawie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, skierowanym do wszystkich podmiotów realizujących tego typu usługi, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustalanych i stosowanych przez przewoźników taryfach. W ocenie Wojewody [...], Rada Miasta C. nie zrealizowała upoważnienia wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ale ustaliła "taryfę". Ponieważ Prawo przewozowe nie definiuje pojęcia "taryfy", ani też nie określa jej elementów składowych, wyjaśnienie tego terminu może nastąpić z uwzględnieniem reguł wykładni językowej poprzez odwołanie się do znaczenia przypisywanemu mu w języku potocznym. Przyjmując takie właśnie rozumienie pojęcia "taryfa" należy uznać, że taryfą przewozu osób i bagażu w lokalnym transporcie zbiorowym będzie zestawienie cen i opłat za usługi przewozu osób i bagażu, a także bezpośrednio z nimi związane normy dotyczące sposobu poboru tychże opłat oraz warunki stosowania ulg i zwolnień. Wojewoda [...] wskazał, że w treści załącznika nr 1 do uchwały pn. "Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C." Rada nie ograniczyła się do wskazania "nieprzekraczalnego poziomu cen", ale ustaliła w sposób szczegółowy ceny biletów obowiązujące w komunikacji miejskiej (m.in. ceny biletów elektronicznych normalnych, imiennych ulgowych, biletów okresowych i biletów papierowych jednorazowych). Zdaniem Wojewody [...] sposób skonstruowania tego cennika świadczy o tym, że mamy do czynienia z cennikiem właśnie (a więc elementem taryfy), a nie z cenami maksymalnymi. Wolą Rady (wyrażoną w § 7 uchwały) było podanie treści uchwały do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, wywieszenie informacji w środkach komunikacji miejskiej oraz ogłoszenie na tablicy Urzędu Miasta C.. W ocenie Wojewody trudno uznać, by zamiarem Rady było ogłoszenie w ten sposób cen maksymalnych, w oparciu o które poszczególni przewoźnicy będą dopiero ustalali obowiązujące u nich taryfy wraz z cennikiem. W treści uchwały nie pojawiło się określenie: "cena maksymalna", stąd o charakterze ustalonych przez Radę stawek świadczy wyłącznie podany w podstawie przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Wojewoda uznał, że jeżeli zamiarem Rady było ustalenie cen maksymalnych, to podanie ich do wiadomości publicznej w ten sposób wprowadzało w błąd potencjalnych pasażerów. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe zobowiązuje przewoźnika do podania do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalonych lub stosowanych przez niego taryf lub cenników. W § 7 uchwały Rada postanowiła o ogłoszeniu tekstu uchwały m.in. "w środkach komunikacji miejskiej". Wobec powyższego było brak podstaw aby w ten sposób ogłaszać ceny ustalone w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Przewoźnik ogłasza w ten sposób wyłącznie stosowane przez siebie taryfy bądź cenniki, zaś takich ogłoszeń ma prawo oczekiwać pasażer korzystający z komunikacji miejskiej. O tym, że Rada traktowała ustalone przez siebie opłaty za przejazdy jako element taryfy świadczy o w ocenie Wojewody - ust. 6 Załącznika nr 1 do uchwały, w którym uregulowana została kwestia obniżenia opłaty dodatkowej w przypadku uiszczenia jej u kontrolera lub w ciągu 7 dni od daty wystawienia wezwania do zapłaty. Zgodnie z art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty należy do przewoźnika i następuje w taryfie. Wojewoda [...] podkreślił, że Rade obowiązywała konieczność formułowania postanowień uchwały jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru podkreślił, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej upoważnienie ustawowe. Określenie w takiej uchwale cen biletów ulgowych oraz kategorii osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Dodatkowym argumentem przemawiającym – w ocenie Wojewody [...]- za poglądem, że rada gminy nie może w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać ulg i zwolnień za przejazdy jest brzmienie art. 18a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem "przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg". Uznając, że rada gminy wprowadza ulgi i zwolnienia w ramach upoważnienia wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach należałoby przyjąć, że wprowadzone przez Radę Miasta ulgi i zwolnienia od dnia wejścia w życie uchwały są wiążące dla wszystkich przedsiębiorców wykonujących lokalny transport zbiorowy na terenie gminy C.. Tymczasem – jak dalej argumentował Wojewoda - od tego czy przewoźnik będzie stosował ulgi inne niż ustawowe decydujące znaczenie winna mieć umowa zawarta z podmiotem wprowadzającym ulgi dotycząca warunków zwrotu poniesionych kosztów z tytułu ulg określonych uchwałą rady gminy. Jeżeli gmina zamierza wprowadzić na swoim terenie ulgi np. dla osób, które ukończyły 70 lat winna z poszczególnymi przewoźnikami zawrzeć stosowne umowy cywilnoprawne. Przy czym treść takiej umowy ze strony gminy ustalał będzie organ wykonawczy działający w oparciu o art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zauważył także, że wprowadzenie opłat za wydanie karty elektronicznej i jej duplikatu (Załącznik nr 1 "Inne opłaty" pkt 1 i 2) oraz określenie przez Radę zasad korzystania z biletów (Załącznik nr 1 "Pozostałe ustalenia"), nie znajduje uzasadnienia w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, w związku z czym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 518/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji zostało wyrażone bez wszechstronnej oceny zgodności treści kontrolowanej uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przywołał z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, zgodnie z którym rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W myśl art. 9 ustawy o cenach ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji formułując stanowisko, że wspomniana uchwała określiła ceny maksymalne za usługi przewozowe transportu zbiorowego, obowiązujące wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy nie uwzględnił, że uchwała ta nie jest adresowana do wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, lecz do tych, którym Gmina C. powierzyła ich realizację. Zauważył także, że uchwała nie ograniczyła się do wskazania nieprzekraczalnego poziomu cen, ale bardzo szczegółowo określiła formę biletów obowiązujących w komunikacji miejskiej i ich ceny. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił w swych rozważaniach, że uchwała podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 o cenach powinna określać cenę biletu, a nie formę w jakiej występuje on na rynku. Pominął także treść Załącznika nr 1 do uchwały pn. "Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C.", który zawiera zestawienie cen i opłat za usługi przewozu osób i rzeczy, a także określa sposób poboru tych opłat. Zdaniem NSA uznając zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem nie rozważono, czy przyjęcie przez Radę tego rodzaju postanowień mieści się w realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zakres uregulowań przyjętych w Załączniku nr 1 do uchwały może bowiem wskazywać, że w istocie doszło do określenia taryfy opłat. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wskazany w uchwale sposób podania jej do publicznej wiadomości w pewnym zakresie odpowiada zasadom jakie dotyczą podawania do publicznej wiadomości cennika lub taryfy opłat za świadczenie usług przewozowych (art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego i art. 18b ust. 6 u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpatrywanej sprawie wyroku wskazał ponadto, że przepis art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego, w związku z art. 34a ust. 1 tej ustawy, upoważnia radę gminy do wydania przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej. Sąd podkreślił, iż w dotychczasowym postępowaniu sądowym nie uwzględniono, że art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego upoważnia radę gminy wyłącznie do wydania przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, a nie jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale ich wysokości. Ponadto – w ocenie NSA - nie dostrzeżono, że w Załączniku nr 1 pkt V ust. 6 zróżnicowano wysokość opłat dodatkowych w zależności od terminu ich wniesienia. Tymczasem zgodnie z art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego to wyłącznie przewoźnik może w regulaminie przewozu lub taryfie określić obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uregulowanie kwestii obniżenia opłaty dodatkowej w uchwale Rady Miasta C. z dnia [...] r. nastąpiło z naruszeniem art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie uwzględniło również tego, czy ustalenie w Załączniku nr 1 pkt VI pn "Inne ustalenia" opłat za wydanie karty elektronicznej i jej duplikatu oraz określenie zasad korzystania z biletów mieści się w ramach upoważnienia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że określanie, w drodze uchwały rady gminy, cen maksymalnych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach jest instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązujących wszystkich przewoźników i ma służyć ochronie rynku, a nie organizacji działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] niesłusznie natomiast zarzucił, że w uchwale podjętej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie jest dopuszczalne wprowadzenie ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe. Rada gminy określając ceny urzędowe może to uczynić zarówno w odniesieniu do biletów pełnopłatnych jak i ulgowych. W przypadku wprowadzenia, w określonych wypadkach ulg, cena biletu ulgowego, określona w uchwale będzie ceną urzędową. Odrębną kwestią natomiast jest stosowanie ulg ustalonych w uchwale przez poszczególnych przewoźników. Zgodnie z art. 18a u.t.d. będzie to uzależnione od zawarcia umowy między przewoźnikiem, a radą gminy umowy określającej warunki zwrotu kosztów stosowania ulg. W przypadku uchwały z dnia [...] r., przyjęty w § 9 termin wejścia w życie uchwały, umożliwia zawarcie umów, o których mowa w art. 18a u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). W art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie 6 kwietnia 2010 r. wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 518/09 należy również wskazać, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia: "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest wykładnią zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 518/09. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Należy zauważyć, że zgodnie z judykaturą przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA W-wa z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Na wstępie należy przywołać podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rady Miasta C. z [...] r. w przedmiocie taryfy opłat za usługi przewozowe, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, zgodnie z którym rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis ten statuuje możliwość ustanowienia aktów prawa miejscowego, a zatem zawartym w uchwale wydanej na jego podstawie cenom urzędowym należy przypisać charakter prawnie wiążący dla wszystkich podmiotów, które zajmują się na terenie danej gminy świadczeniem wspomnianych usług, o których mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu zasadne jest twierdzenie, że w oparciu o powołany przepis organy stanowiące mogą ustalać ceny urzędowe jedynie na określone usługi (a konkretnie na usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz na usługi przewozu taksówkami), nie mogą natomiast ustalać takich cen dla konkretnych przedsiębiorców zajmujących się świadczeniem wchodzących w grę usług (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., III SA 1922/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 85). W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t.j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 z późn. zm.) nie pozwala określać cen urzędowych dla konkretnych podmiotów prawnych, co wynika z zakresu upoważnienia ustawowego posiadającego charakter generalny i abstrakcyjny, do koresponduje z cechami aktu prawa miejscowego, którego również poprzez te dwie cechy można scharakteryzować. Wyrok ten został wprawdzie wydany na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach, jednak sposób wykładni można odnieść do obecnie obowiązującej ustawy o cenach, bowiem podobna sytuacja występuje na gruncie przepisów stanowiących podstawę prawną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przepis art. 94 Konstytucji RP akcentuje konieczność respektowania przez organy samorządu terytorialnego przy ich działalności prawotwórczej przestrzegania podstawy i granic upoważnień ustawowych. Zatem przepisy te tworzone przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, podobnie jak rozporządzenia, nie mogą odmiennie w stosunku do dyspozycji ustawowej regulować takiej samej sytuacji społecznej. Pogląd ten obecny jest również w nowszym orzecznictwie (por. w wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX Nr 190697), w którym uznaje się, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach zawiera normę kompetencyjną do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego. Należy zwrócić uwagę, że zakres wyrażenia: "usługi przewozowe transportu zbiorowego" niewątpliwie jest szerszy od zakresu pojęcia: "komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej", które są realizowane w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców przez gminę, niezależnie od tego, czy wykonują je jednostki komunalne, czy też podmioty prywatne na podstawie porozumienia z gminą. Gmina może zatem zapewniać mieszkańcom komunikację miejską nawet wówczas, gdy nie ma własnych podmiotów prowadzących taką działalność. Przypisanie gminie zadania z zakresu organizowania transportu miejskiego w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, że ma ona monopol na tego typu usługi. W doktrynie uznano, że usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz usługi przewozu taksówkami mogą być - najogólniej rzecz biorąc - podzielone na trzy kategorie, a mianowicie na: 1) komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej), do których należą usługi przewozowe transportu zbiorowego wykonywane przez te podmioty, które mieszczą się w podmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna"; 2) usługi użyteczności publicznej niemające charakteru komunalnego, do których należą usługi przewozowe transportu zbiorowego wykonywane przez podmioty niemieszczące się w podmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna"; 3) usługi niebędące w ogóle usługami o charakterze użyteczności publicznej, do których należą usługi przewozu taksówkami (M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna 2008, zob. Lex). Celem tego przepisu jest ustalenie cen w taki sposób, który nie narzucałby cen niektórym tylko podmiotom, zakłócając wolną konkurencję i możliwość podporządkowania cen przez wszystkich przewoźników realizujących transport zbiorowy na terenie gminy jednakowym regułom. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego. Przepis ten nie pozwala określać cen urzędowych dla konkretnych podmiotów prawnych, co wynika z zakresu upoważnienia ustawowego posiadającego charakter generalny i abstrakcyjny. Zachowanie reżimu wynikającego z tego przepisu nie ma zatem znaczenia tylko w aspekcie zachowania wykładni literalnej, ale również wykładni celowościowej i systemowej. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że rada gminy mogłaby ingerować w ceny wybiórczo narzucając ograniczenia niektórym podmiotom, bez jednoczesnego odniesienia się do podmiotów działających w tym samym segmencie usług, podważając podstawowe zasady istnienia wolnego rynku oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2007 r., I OSK 1505/06, LEX nr 327763). W powyższym aspekcie oraz kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 518/09 należy podnieść, że uchwała wydana przez Radę Miasta C. dnia [...] r. nr [...] nie jest adresowana do wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, lecz do tego, któremu Gmina C. powierzyła jej realizację. Taki zapis wynika z § 3 przedmiotowej uchwały. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powoływanym wyżej wyroku z dnia 6 kwietnia 2010 r. uchwała podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 o cenach powinna określać cenę biletu, a nie formę w jakiej występuje on na rynku. W tym zakresie realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a Sąd wyjaśnia, że skoro przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie jest podstawą do ustanawiania ceny wybranym przewoźnikom, lecz instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników (również prywatnych) świadczących usługi na terenie gminy w ramach komunikacji miejskiej, prawidłowo stosując ten przepis Rada Miasta winna objąć zakresem uchwały wszystkie podmioty wykonujące usługi transportu zbiorowego na terenie gminy i nie zmieniać ustawowej delegacji poprzez zawężenie jego stosowania do konkretnego podmiotu, czy powodować, że uchwała "skonsumuje się" przy jej jednorazowym zastosowaniu. Przyjęcie odmiennej konstrukcji – niezależnie od powołania jako podstawy prawnej art. 40 ustawy o samorządzie gminnym - nie odpowiada wymogom aktu prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy, które określają w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów – por. M. Bator, Skutki prawne uchylenia ustawy dla obowiązywania aktu wydanego na jej podstawie, NZS 2007/4/59. Zauważyć także należy, że przedmiotowa uchwała nie ograniczyła się do wskazania nieprzekraczalnego poziomu cen, ale bardzo szczegółowo określiła formę biletów obowiązujących w komunikacji miejskiej i ich ceny. Z treści Załącznika nr 1 do uchwały pn. "Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C.", który zawiera zestawienie cen i opłat za usługi przewozu osób i rzeczy, a także określa sposób poboru tych opłat można wnosić, że doszło do ustalenia taryfy opłat za przejazdy, a nie określenia maksymalnej ceny. Przyjęcie przez Radę tego rodzaju postanowień nie mieści się w realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zakres uregulowań przyjętych w Załączniku nr 1 do uchwały może bowiem wskazywać, że w istocie doszło do określenia taryfy opłat. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wskazany w uchwale sposób podania jej do publicznej wiadomości w pewnym zakresie odpowiada zasadom jakie dotyczą podawania do publicznej wiadomości cennika lub taryfy opłat za świadczenie usług przewozowych (art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego i art. 18b ust. 6 u.t.d.). Ponadto przepis art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego, w związku z art. 34a ust. 1 tej ustawy, upoważnia radę gminy do wydania przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej. Przepis art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego upoważnia radę gminy wyłącznie do wydania przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, a nie jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale ich wysokości. Ponadto – w ocenie NSA - nie dostrzeżono, że w Załączniku nr 1 pkt V ust. 6 zróżnicowano wysokość opłat dodatkowych w zależności od terminu ich wniesienia. Tymczasem zgodnie z art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego to wyłącznie przewoźnik może w regulaminie przewozu lub taryfie określić obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Wobec tego kierując się oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2010 r. stwierdził, że uregulowanie kwestii obniżenia opłaty dodatkowej w uchwale Rady Miasta C. z dnia [...] r. nie odpowiada dyspozycji art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego. Dalej należy wskazać, że ustalenie w Załączniku nr 1 pkt VI pn "Inne ustalenia" opłat za wydanie karty elektronicznej i jej duplikatu oraz określenie zasad korzystania z biletów nie mieści się w ramach upoważnienia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku zaznaczył, że określanie, w drodze uchwały rady gminy, cen maksymalnych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach jest instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązujących wszystkich przewoźników i ma służyć ochronie rynku, a nie organizacji działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźników. Ponownie wydając uchwałę Rada Gminy powinna uwzględnić przytoczoną wyżej ocenę prawną, a w szczerości rozszerzyć zakres podmiotowy Uchwały. Na marginesie należy zauważyć, że podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym mógłby stanowić przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Takie właśnie stanowisko interpretacyjne zajął NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. (SA/Wr 1415/01, OwSS 2002/1/16 stwierdzając, że: "art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego". W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tego aktu, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.