II SA/Lu 308/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. M. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 31 grudnia 2009 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu bliźniak, z garażami przy budynku, na działce nr ewid. [...]8/6, położonej w K. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku J. M., opisaną na wstępie decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wójt Gminy K. wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1) oraz nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (pkt 4 i 5). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż objęta wnioskiem działka nr ewid. [...]8/6, położona w K. powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]8, z której to działki wydzielono większą działkę (z istniejącym siedliskiem rolniczym) oraz mniejsze działki – z wydzieleniem drogi mającej je obsługiwać. Obowiązkiem organu było zatem uwzględnienie całości obszaru nieruchomości, z której została wydzielona przedmiotowa działka. Dawna działka nr ewid. [...]8 miała zaś powierzchnię i klasy gruntu wymagające uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nieruchomość ta, w świetle zapisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na obszarze oznaczonych symbolem "A 58 RP" z przeznaczeniem pod uprawy polowe bez prawa realizacji nowych siedlisk rolniczych. W ocenie organu odwoławczego, wnioskowana inwestycja nie spełnia również zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem w analizowanym obszarze znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa, a nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie powiązanej z działalnością rolniczą. Kolegium wskazało także, iż Starosta L. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009 r. nr [...] uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy K. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez odwołującego się inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. Skarżący zarzucił, iż wnioski zawarte w decyzjach organów obu instancji są sprzeczne z analizą funkcji i zagospodarowania terenu, z której wynika, że działka nr ewid. [...]8/6 leży na zapleczu zabudowy zagrodowej z udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie wiadomo zatem, dlaczego organy uznały, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie wadliwe określono obszar analizowany, gdyż obszar ten należało traktować jako całość urbanistyczną, a nie jako obszar wydzielony geometrycznie granicami, bez żadnego związku z funkcjami i cechami urbanistycznymi terenu. Skarżący podkreślił także, iż objęta wnioskiem działka ma powierzchnię 0,20 ha, a więc nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Stanowisko takie potwierdza przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, zastosowanie zatem mieć będą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wniosek skarżącego dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu bliźniak, z garażami przy budynku, na działce nr ewid. [...]8/6, położonej w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego, wskazując, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. W ocenie Kolegium, teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie w tej sytuacji decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy pokreślić, iż bezzasadne było przedstawienie Staroście L. do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powołanych przepisów ustawy uzgodnieniu podlegać mogą tylko decyzje ustalające warunki zabudowy, a nie decyzje odmowne (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 867/09 i z dnia 10 września 2010 r., IV SA/Wa 1515/09 – niepublikowane). Przede wszystkim jednak powołany przez Kolegium art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dawał podstaw do stwierdzenia, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powołany przepis stanowi wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07, z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 129/08, z dnia 25 lutego 2010 r., II OSK 429/09 oraz z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 670/09 – niepublikowane). Z akt administracyjnych wynika, iż objęta wnioskiem skarżącego działka nr ewid. [...]8/6 położona w K., ma powierzchnię 0,20 ha. Działka ta w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek rolny RII o pow. 0,0320 ha i RIIIa o pow. 0,1680 ha. Zdaniem organów obu instancji, kryterium obszarowe 0,5 ha wynikające z powołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczyć powinno działki nr ewid. [...]8, z której została wydzielona działka [...]8/6. Ponownie należy podkreślić, iż stanowisko takie jest nieuzasadnione. Skoro przedmiotowa działka nr [...]8/6, powstała z podziału większej działki nr [...]8 i stanowi ewidencyjnie odrębną nieruchomość, a jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, to nie było obowiązku wyrażenia zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Kryterium obszarowe 0,5 ha, jak wskazano wyżej, odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. Niezasadne jest również wyrażone w decyzjach organów obu instancji stanowisko, iż wnioskowanie zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa określonej w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten, jak wskazano wyżej, wymaga, aby nowa zabudowa stanowiła kontynuację istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Jakkolwiek przepisy ustawy nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej", to w doktrynie i w orzecznictwie akcentuje się konieczność szerokiego rozumienia omawianego pojęcia jako działki znajdującej się w pewnym obszarze, nie zaś wyłącznie jako działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. "Działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi zatem nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 492 i nast. oraz wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, niepubl. oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, niepubl.). Za takim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co nie powinno jednakże prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy. W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...]8/6, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy K. z dnia 31 grudnia 2009 r., wynika, że działka ta jest znajduje się "na zapleczu zabudowy zagrodowej z udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]. Sąsiedztwo działki [...] stanowi: zabudowa zagrodowa istniejąca na działce nr ewid. 200/1 oraz działki niezabudowane w użytkowaniu rolniczym. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W świetle przedstawionych zapisów analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu uzasadniony jest zarzut skarżącego, iż niezrozumiałe jest z jakich powodów organy administracji uznały, że jego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Planowana przez skarżącego budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego typu bliźniak, z garażami przy budynku, stanowiłaby bowiem uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponownie należy podkreślić, iż wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie powinna prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazane naruszenia przepisów ustawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te będą miały na względzie, iż w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz..., s. 489). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.