II SA/Ol 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. na zarządzenie Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od Starosty na rzecz Sp. z o.o. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Działając na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w O., Starosta O. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zarządzeniem nr 17/2010 z dnia 22 kwietnia 2010 r. zatwierdził własny projekt zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej nr x Z. – S. na odcinku od Z. do R. oraz na drodze powiatowej nr y B. – T. – M. – S. na odcinku od B. (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do M. (do skrzyżowania z ulicą J.) ustawiając znak drogowy B- 18 (tj. ograniczenie tonażu do 18 ton). Jak podano w zarządzeniu, zmiana organizacji ruchu związana była ze złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom tych dróg, na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych. Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. "[...]"(dalej jako: "spółka") zażądała od Starosty O. wyjaśnień dotyczących zmiany organizacji ruchu na drodze nr x. Starosta O. poinformował spółkę w dniu 30 kwietnia 2010 r., że zmianę wprowadzono na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w O., w celu ograniczenia degradacji konstrukcji nośnej drogi. Spółka, pismem z dnia 7 maja 2010 r., wezwała Starostę O. w trybie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1592 ze zm.), do usunięcia naruszenia polegającego na wprowadzeniu przedmiotowych ograniczeń tonażu na drogach nr x i nr y. Zarzuciła, że zarządzenie wprowadzające te ograniczenia zostało wydane z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków zmian. Wskazała ponadto, że wprowadzona organizacja ruchu utrudnia jej prowadzenie działalności gospodarczej w zakładzie górniczym w Ż. Starosta O. w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania. Stwierdził, że spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. Wyjaśnił ponadto, że uprawniony organ może wprowadzać ograniczenia tonażu pojazdów w celu ochrony drogi przed zniszczeniem. W złożonej skardze spółka wywiodła, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 tej ustawy podlega kontroli sądowej. Dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne w tej sprawie przewiduje natomiast art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła, że art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, powołany jako podstawa prawna wydania przedmiotowego zarządzenia, jest przepisem ogólnym, o charakterze kompetencyjnym, który określa organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych i nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Wywiodła ponadto, że Starosta wprowadzając sporne zmiany naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Jak bowiem ustaliła, schemat stałej organizacji ruchu nie został przygotowany przez uprawnionego projektanta, nie zawiera opisu technicznego obejmującego charakterystykę drogi i ruchu na drodze i brak jest opinii Komendanta Powiatowego Policji, zaś plan sytuacyjny nie został sporządzony we właściwej skali i nie zawiera parametrów geometrii drogi, nie wskazuje też podmiotu, który wystąpił do Starosty z wnioskiem o wprowadzenie ograniczeń w ruchu, co wyklucza ocenę czy w sprawie wymagana była opinia zarządu drogi. Skarżąca podniosła ponadto, że, wbrew § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia, Starosta w zarządzeniu nie określił terminu wprowadzenia zmienionej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej, brak zawiadomienia o terminie wprowadzenia organizacji ruchu w dokumentacji sugeruje, że komendant powiatowy policji nie otrzymał zawiadomienia, co na skutkuje utratą ważności zatwierdzonej organizacji ruchu podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca podniosła ponadto, że ustalenie istnienia złego stanu nawierzchni, zagrażającego użytkownikom dróg powiatowych, w związku z zaobserwowanym wzmożonym ruchem pojazdów wysokotonażowych, nie zostało poparte przeprowadzeniem jakichkolwiek badań i analiz. Brak tych danych uniemożliwia ocenę racjonalności wprowadzonego ograniczenia. Spółka wywiodła, że po przedmiotowych drogach powiatowych nr x i nr y, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mogą poruszać się pojazdy o ciężarze całkowitym do 40 ton. Wprowadzona organizacja ruchu dyskryminuje zatem uczestników ruchu drogowego przewożących towary samochodami ciężarowymi o ciężarze całkowitym powyżej 18 ton do 40 ton. W ocenie skarżącej, wprowadzona zmiana organizacji ruchu de facto pozbawia te drogi charakteru dróg powiatowych. Skarżąca wywiodła też, że czynność Starosty O. polegająca na wprowadzeniu zmiany organizacji ruchu na przedmiotowych odcinkach dróg powiatowych, narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej. Kwestionowane zarządzenie narusza wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, zasadę równości wobec prawa i jest przejawem zakazanej tym przepisem dyskryminacji. Narusza ono ponadto zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej zawartą w art. 20 Konstytucji. Spółka podkreśliła, że podstawą ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej mogą być tylko racjonalne względy i uzasadnione ograniczenia. Niedopuszczalne jest podejmowanie przez organ samorządu terytorialnego takich czynności, które skutkują wyparciem z rynku określonych podmiotów gospodarczych. Podniosła, że wolność w podejmowaniu, wykonywaniu i zakończeniu działalności gospodarczej dla każdego i na równych prawach gwarantuje również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Natomiast wprowadzane przez Starostę ograniczenie w ruchu pojazdów stanowi ingerencję w to prawo, gdyż jest nieuzasadnione. Spółka zaznaczyła, że obecnie wywóz kruszywa z kopalni w kierunku E. musi odbywać się znacznie dłuższą trasą, co zwiększa koszt transportu i czyni produkt spółki mniej konkurencyjnym. Podniosła ponadto, że § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2660) wyklucza sugerowaną przez organ możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdami nienormatywnymi. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżąca może zaskarżyć do sądu administracyjnego czynność prawną, o ile wykaże, że ma w tym interes prawny. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie istnieje interes prawny spółki, pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością, a okoliczności i zarzuty podnoszone w skardze świadczyć mogą tylko o istnieniu interesu faktycznego. W ocenie Starosty, skarżąca nie wykazała normy prawa materialnego, z której wywiodłaby skutecznie istnienie własnego interesu prawnego. Wyjaśnił, że uzasadnieniem dla wprowadzonych zmian w organizacji ruchu była potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrona drogi przed jej dalszą degradacją, w czym wyrażał się interes społeczny. Organ zauważył, że wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów może powodować utrudnienia lub ograniczenia dla wszystkich korzystających z przedmiotowych odcinków dróg powiatowych, jednak nie wykluczają poruszania się nimi. Wprowadzona organizacja ruchu nie narusza zatem prawa skarżącej do prowadzenia działalności na terenie własnej nieruchomości, tj. wydobywania i sprzedaży kruszywa, i nie zakazuje przejazdu drogą powiatową nr x i nr y wszystkim pojazdom spółki, lecz jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton. Zauważył przy tym, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu dopuszcza możliwość uzyskiwania jednorazowej zgody na wyjątkowo uzasadniony przejazd pojazdem o wyższym tonażu. Zdaniem Starosty, sporna zmiana organizacji ruchu nie ogranicza także innych swobód obywatelskich. Podkreślił, że należący do skarżącej zakład w Ż. nie jest usytuowany przy przedmiotowych drogach powiatowych. Zdaniem organu, skoro spółka korzysta z ciągu wielu dróg publicznych różnych kategorii, to powiązanie jej praw z organizacją ruchu dawałoby skarżącej teoretycznie uprawnienie do żądania zmiany organizacji ruchu gdziekolwiek zamierza dowieźć towar na terenie kraju. Starosta podał, że art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 6 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej, nie mają zastosowania w sprawie zarządzania drogami, w tym zatwierdzania organizacji ruchu drogowego. Stwierdził ponadto, że w sprawie zachowane zostały wymogi formalne przewidziane dla zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego poprzedzającego czynność materialno-techniczną związaną z ustawieniem znaku drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobligowany jest zbadać jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji tego sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach i bezczynność organów w tych przypadkach, ponadto na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne rozwiązanie prawne zawiera art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewidziano także, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, co wynika z art. 88 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez starostę stanowi czynność prawną, o której mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, która wobec tego może być zaskarżona do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 109/06 LEX 243069, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. OPS 4/03, ONSA 2004/1/8, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ke 565/07, postanowienie tut. Sądu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 117/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść bowiem należy, że działania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych należą do zadań administracji publicznej, realizowanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 10 ust. 3-6 Prawa o ruchu drogowym). Mają one na celu zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, przy efektywnym wykorzystaniu dróg publicznych i zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnych. Wobec tego, czynność polegająca na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, jest czynnością w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podejmowaną przez organ powiatu (starostę). Zaznaczyć należy, że wprawdzie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie zalicza starosty wprost do organów powiatu, którymi zgodnie z tym przepisem są rada powiatu i zarząd powiatu, lecz w innych przepisach tej ustawy (m.in. art. 34 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, art. 35 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 1) starosta wyposażony został we wszelkie uprawnienia organu powiatu. Skoro przedmiot zaskarżenia należy do właściwości sądu, należało zbadać pozostałe przesłanki dopuszczalności wniesionej skargi. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła w dniu 7 maja 2010 r. z wezwaniem, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a organ udzielił odpowiedzi dnia 8 czerwca 2010 r. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 ust. 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 2 lipca 2010 r., zatem z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Skoro więc dopuszczalne jest zaskarżenie czynności starosty w zakresie zarządzania ruchem drogowym i spełnione zostały wymogi formalne skargi, należało zbadać istnienie po stronie skarżącej legitymacji procesowej. Z cytowanych wyżej art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika bowiem, że przesłankami dopuszczalności skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie, że będąca przedmiotem skargi czynność z zakresu administracji publicznej narusza prawa skarżącego. Należy zauważyć, że terminem "interes prawny" ustawodawca posługuje się m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w przepisach regulujących legitymację procesową strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że w żadnej z tych ustaw nie zawarto legalnej definicji tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że pojęcie interesu prawnego należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem (por. W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przepis prawa stanowiący podstawę konkretnych uprawnień podmiotu skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W art. 50 § 1 p.p.s.a. o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym również decyduje istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. szerzej J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-146). Przepisy ustaw samorządowych stanowią jednak lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. Określają one legitymację skargową bardziej rygorystycznie niż powołany wyżej art. 50 p.p.s.a. Legitymacja procesowa wynikająca z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy ustrojowej wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, ale także wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszone. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wyrażany jest także pogląd o możliwości wywiedzenia interesu prawnego skarżącego z korporacyjnego charakteru gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Gd 1328/02, ZNSA nr 1/2005, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. III SA/Kr 925/04). Uwzględnia się bowiem że organy jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc zdecentralizowaną administrację publiczną, powinny być poddane bieżącej weryfikacji wyborców (podatników). Z tego względu, członkowie tej wspólnoty powinni dysponować instrumentami realnej kontroli działań organów samorządowych, a objęciu działalności samorządu terytorialnego nadzorem administracji rządowej nie powinna towarzyszyć znikoma możliwość zaskarżania aktów gminnych przez jej mieszkańców (op.cit. W. Kisiel, Komentarz ..., str. 724). Ponieważ skarżąca jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą na terenie powiatu, działania którego kwestionuje, powoduje to, że nie można wprost odnieść prezentowanego wyżej stanowiska do niniejszej sprawy. Jednakże należy uwzględnić, że wyznaczają one kierunek wykładni, zgodnie z którym pojęcie interesu prawnego, do którego odnoszą się ustawy samorządowe, należy rozumieć szeroko. Sąd w pełni podziela także pogląd, że przez interes prawny należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki (por. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA nr 3/2009, str. 36-40). Przy czym, podkreślenia wymaga, że nie każdy przepis może dawać jednostce ochronę jej interesów i nie każdy może legitymować do złożenia skargi, zatem konkretnej odpowiedzi w indywidualnej sprawie można udzielić wyłącznie na podstawie zindywidualizowanej analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie. Badając interes prawny skarżącej należy brać pod uwagę art. 45 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu prawo do niezawisłego sądu dla ochrony swoich interesów. Zasada ta wzmocniona jest art. 77 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Wobec tego, wątpliwości powstające co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw podmiotów występujących w obrocie prawnym i tym samym na rzecz prawa do sądu (podobne stanowisko wyraził w odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 października 2009 r., sygn. IV SA/Gl 114/09, LEX nr 574071). Skarga do sądu administracyjnego należy bowiem do najistotniejszych instrumentów weryfikacji działań organów samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca wskazują na istnienie jej interesu prawnego we wniesieniu skargi na zarządzenie Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobyciu i sprzedaży kruszywa naturalnego w Zakładzie Górniczym w Ż. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism skarżącej wynika, że ograniczenia tonażu pojazdów wprowadzone zostały także na drodze wojewódzkiej nr v (na odcinku M.– M.) i nr q (na odcinku P. – M.). Zakład spółki, na co zwrócił uwagę organ administracji, nie leży bezpośrednio przy odcinkach dróg powiatu ostródzkiego, objętych kwestionowanym w niniejszej sprawie zarządzeniem. Należy jednak zauważyć, że odległość ta jest niewielka, a ponieważ działalność spółki polega nie tylko na wydobyciu kruszywa, lecz także jego sprzedaży, wiąże się to z koniecznością dostarczenia towaru do odbiorców. Powoduje to, że przejazd przez sporne odcinki dróg powiatowych jest niezbędny i celowy. W tej sytuacji oczywistym jest, że wprowadzony zakaz wjazdu na te drogi pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 18 ton wpływa realnie na zakres prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. Spółka może bowiem tylko wywozić kruszywo znacznie dłuższą trasą lub pojazdami o dopuszczalnym niższym tonażu, spełniającymi parametry obowiązujące w ruchu drogowym zatwierdzonym przez Starostę. Oba rozwiązania bezspornie powodują wzrost kosztów wydobycia kruszywa, zmniejszając konkurencyjność tego produktu i wpływając tym samym na wykonywanie działalności gospodarczej. Uznając natomiast, że interes prawny może wynikać z przepisów kształtujących uprawnienia i obowiązki jednostki, bez względu na to, czy są to przepisy ustrojowe, przepisy prawa materialnego lub procesowego, przyjąć należy, że źródłem interesu prawnego mogą być także ogólne normy prawne, kreujące prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 20 Konstytucji wyraża zasadę wolności działalności gospodarczej, która obejmuje nie tylko wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej, ale także wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności, natomiast art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej pod warunkiem zastosowania drogi ustawowej, ze względu na ważny interes publiczny. Przepisy te należą do podstawowych zasad ustrojowych, a zagwarantowane w nich prawa powinny być urzeczywistniane przez działanie o charakterze prawodawczym, ale także przez podejmowane faktyczne czynności organów państwa. Powyższe normy prawne, gwarantujące swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, mogą być źródłem interesu prawnego w domaganiu się kontroli prawidłowości zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, w sytuacji gdy ograniczenie to wpływa na sytuację prawną podmiotu, np. przez to, że uniemożliwia mu racjonalne i na równych prawach wykonywanie działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że każda sprawa wniesiona do sądu jest sprawą indywidualną i podlega odrębnemu rozpoznaniu, dlatego też krąg adresatów zarządzenia Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. nie będzie tożsamy z kręgiem podmiotów legitymowanych do zaskarżenia wprowadzenia tym zarządzeniem zmiany organizacji ruchu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę i spełnienie wymogów formalnych otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego zarządzenia Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że procedurę zmiany organizacji ruchu zainicjowała notatka służbowa Kierownika Obwodu Drogowego nr 2 Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia 9 kwietnia 2010 r. Podano w niej, że na drogach nr x Z. – S. (droga wojewódzka nr v) i nr y B.– T. – M.– S. nastąpiło zwiększenie ruchu pojazdów ciężarowych, co może doprowadzić do zniszczenia nawierzchni tych dróg. Następnie, Komisja do spraw organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego na terenie powiatu ostródzkiego w dniu 15 kwietnia 2010 r. zaopiniowała pozytywnie powyższy wniosek, a dnia 22 kwietnia 2010 r. Starosta O. wydał zarządzenie nr 17/2010, którym wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton na tych drogach. W aktach sprawy znajduje się ponadto "Schemat stałej organizacji ruchu w ciągu dróg powiatowych nr x Z. – S., i nr y B.– T. – M. – S.", bez daty jego sporządzenia (kilka stron tego dokumentu datowanych jest na dzień 30 kwietnia 2010 r.). Zawiera on charakterystykę dróg powiatowych nr x i nr y i termin wprowadzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. oznakowania (do dnia 19 maja 2010 r.) oraz mapy, na których zaznaczono umieszczenie znaków drogowych i opis fragmentów dróg. W dokumencie tym podano, że nawierzchnia przedmiotowych dróg jest w złym stanie technicznym (za wyjątkiem przebudowanego odcinka drogi powiatowej nr x). Wskazano, że z obserwacji i informacji telefonicznych wynika, że w ciągu tych dróg występuje duże natężenie ruchu pojazdów wysokotonażowych. Droga posiada kategorię ruchu KR2 i nie jest przystosowana do "tak intensywnego ruchu pojazdów wysokotonażowych". Z uwagi na zły stan nawierzchni, w celu ochrony przed dalszą degradacją, zdaniem autora tego dokumentu, należy ograniczyć "ruch ciężki", poprzez wprowadzenie znaków pionowych B-18 – "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 18 ton". Jednocześnie zaznaczono, że pod znakiem zostanie umieszczona tabliczka "nie dotyczy autobusów, służb komunalnych i zaopatrzenia mieszkańców". Dodano też, że zniszczona nawierzchnia dróg stanowić może realne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników w/w dróg. Stosownie do § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zgodnie z ust. 3 § 4 projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6 lub osoba realizująca zamówienie wyżej wymienionych jednostek. Projekt organizacji ruchu, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Przyjmując, że opisany wyżej "Schemat stałej organizacji ruchu..." stanowi projekt organizacji ruchu, o którym mowa w cytowanym przepisie, uznać należy za zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Schemat nie zwiera bowiem charakterystyki ruchu na przedmiotowych drogach, gdyż za taką charakterystykę nie można uznać stwierdzenia opartego na poczynionych przez nieznany podmiot obserwacji i informacji telefonicznych. Ponadto, w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, że rzeczywiście takie czynności miały miejsce. Nie wiadomo zatem, w odniesieniu do jakich wartości natężenia ruchu samochodów ciężarowych i w jakim okresie czasu ustalono, że nastąpiło określone jako "tak intensywne" zwiększenie ruchu tych pojazdów. Dodać należy, że opracowania tego nie wynika, jak należy rozumieć użyte tam pojęcia "pojazdy wysokotonażowe" i "ruch ciężki". Treść "Schematu..." i innych dokumentów organu nie pozwala także na ustalenie stanu nawierzchni przedmiotowych odcinków dróg. Zgodnie z § 6 ust. 1 organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi zatwierdza organizację ruchu na podstawie projektu organizacji ruchu. Z tego względu, prawodawca uznał za istotne szczegółowe określenie zawartości tego projektu. Zatem, projekt należy przedstawić w taki sposób, aby była możliwa jego weryfikacja, a jego treść powinna logicznie uzasadniać wprowadzenie określonej organizacji ruchu i wskazywać na efektywność proponowanej organizacji ruchu, szczególnie gdy dotyczy ona zmiany dotychczasowej organizacji ruchu. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji nie wynika natomiast, że rzeczywiście istniała konieczność wyeliminowania ruchu pojazdów ciężarowych o rzeczywistej masie ponad 18 ton na przedmiotowych odcinkach ze względu na stan nawierzchni tych dróg, zagrażający bezpieczeństwu ich użytkowników. Uniemożliwia to ocenę racjonalności i celowości kwestionowanego zakazu. Zasadny jest również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, gdyż z treści "Schematu..." nie wynika, kto go sporządził. Na stronie tytułowej znajduje się bowiem tylko pieczęć i podpis Starosty O. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia komendanta powiatowego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę powiatową, z zastrzeżeniem pkt 3. Opinia Policji nie jest wymagana tylko w przypadku projektu organizacji ruchu obejmującego wyłącznie drogi gminne oraz w przypadku projektu uproszczonego, o którym mowa w § 5 ust. 2 (ust. 3 § 7). W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie ma wymaganej cytowanym przepisem opinii. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podał, że pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. poinformowano o wprowadzonych zmianach m.in. Komendanta Powiatowego Policji w O. i Komisariat Policji w M., jednakże nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy, a ponadto nie stanowi o wypełnieniu obowiązku wynikającego z § 7 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu, zachowując tryb postępowania przewidziany dla takich spraw w § 4 - § 8 powoływanego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.