II OSK 315/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.L. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1277/10 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.P. na rzecz J.L. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwoty po 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu opieki zdrowotnej i apteki z elementami zagospodarowania terenu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], w rejonie ulicy P. róg G. m.st. Warszawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na wniosek M.P. ustalił warunki zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania właściciela sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji nieruchomości J.L., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że za słuszny zarzut naruszenia art. 10 § k.p.a. Zdaniem Kolegium wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na miesiąc maj 2010 r. mogło doprowadzić strony do przekonania, że postępowanie jest w toku, a o jego zakończeniu organ powiadomi strony tego postępowania. Ponadto Kolegium wskazało, że w analizie obszaru otaczającego teren działki wnioskodawcy nie poddano ocenie geometrii dachów na poszczególnych działkach ewidencyjnych, niewłaściwie wyliczono średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie zabudowy mieszkaniowej i innej niż mieszkaniowa oraz nie ustalono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego. Dodatkowo stwierdziło, że na przedmiotowej działce istniej już budynek biurowy, którego powierzchnia zabudowy odpowiada wskaźnikowi powierzchni nowej zabudowy do powierzchni zabudowy na poziomie 0,3. Ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego budynku na poziomie 0,3 spowoduje, że wskaźnik ten wynosić będzie 0,6. Dla przedmiotowego terenu wydano ponadto drugą decyzję dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, jednak z uwagi na brak akt dotyczących wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] października 2005 r., nr [...] nie można ustalić czy wniosek, który zainicjował wydanie tej decyzji jest tożsamy z wnioskiem, jaki znajduje się w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 6 ust. 2, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2, art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia ustalenia jakich okoliczności wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wskazał ponadto, że w decyzji organu I instancji znajduje się analiza geometrii dachów na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwalają na określenie w decyzji o warunkach zabudowy szeregu parametrów nowej zabudowy odmienne, niż wynika to z analizy,. Skarżący wskazał również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/06, działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze, który wskazany został "do utworzenia centrum lokalnego". Dodatkowo skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r. określała wysokość obiektu na 13 m przy stromym dachu oraz wskaźnik wielkości zabudowy 0,25. Decyzja ta nie określała wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Decyzja ta, zdaniem skarżącego, powinna być znana Kolegium, skoro rozpatrywało odwołanie od niej. Odmienna geometria dachu i powierzchnia zabudowy wskazują, iż nie ma tożsamości pomiędzy decyzją Nr [...] a decyzją Nr [...]. Decyzja organu I instancji nie dotyczy budowy drugiego budynku na działce o nr ew. [...]. Wystąpienie z wnioskiem o jej wydania było spowodowane stwierdzeniem przez Kolegium nieważności decyzji nr [...] zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. Uchybienia proceduralne, w ocenie skarżącego, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odwołujący się osobiście zapoznawał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś w odwołaniu nie próbuje nawet wskazać jakie negatywne skutki miałyby płynąć z naruszenia art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie istotnie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Jednakże naruszenie to, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż okoliczność ta nie uniemożliwiła odwołującemu się zapoznania się z dowodami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia oraz należytego odniesienia się w odwołaniu do decyzji organu I instancji. Sąd stwierdził ponadto, iż podstawą uchylenia decyzji nie może być brak analizy geometrii dachów, ani niewłaściwe, zdaniem Kolegium, wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ odwoławczy miał bowiem możliwość uzupełniania materiału dowodowego, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Podstawą uchylenia decyzji nie może być także konieczność ustalenia czy wniosek, który zainicjował wydanie innej decyzji o warunkach zabudowy, jest tożsamy z wnioskiem jaki znajduje się w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium. Wystarczającym jest w takiej sytuacji zażądanie nadesłania akt sprawy dotyczących wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] października 2005 r. i porównanie wniosku znajdującego się w tych aktach z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie. sugerowana przez SKO niewykonalność decyzji jest zagadnieniem prawnym, które mogło samodzielnie rozstrzygnąć to Kolegium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz J.L. W skardze kasacyjnej Kolegium domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec uznania, że organ odwoławczy niezasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej J.L. również domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca on naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji prawidłowo uchylającej decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem art. 10 § 1, art. 15 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargi kasacyjne M.P. wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obie skargi kasacyjne są uzasadnione. W sprawie istnieje szereg zasadniczych wątpliwości, których nie usunęło mało wnikliwie przeprowadzone postępowanie przed Sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję uchylającą decyzję organu I instancji pominął przebieg kilka lat trwającego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]1. Nie zauważył też niejasności wiążących się z przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania i zakresem wniosku M. P. o kolejne ustalenie warunków zabudowy wymienionej wyżej nieruchomości a także działki nr [...]. Dla działki nr [...] zostały ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] października 2005 r., nr [...], ustalone już warunki zabudowy. Decyzja ta została wprawdzie zmieniona kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], lecz SKO stwierdziło nieważność tej ostatniej decyzji. Zatem w obrocie prawnym pozostała decyzja z [...] października 2005 r. i była ona podstawą do wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który już został zrealizowany, Kolejne dwa postępowania, w tym zakończone wydaniem decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie, zostały wszczęte wnioskiem M.P. z dnia 26 marca 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Warunki te miały dotyczyć budowy zakładu opieki zdrowotnej i apteki i – odrębnie – budynku biurowego. W sprawie została już wydana decyzja Prezydenta Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., częściowo zmieniona przez SKO w dniu [...] grudnia 2009 r., które następnie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 108/10. Wyroku tego w ogóle nie dostrzegł Sąd I instancji przy kolejnym rozpoznaniu sprawy, mimo iż oceny prawne i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w obszernym i wnikliwym uzasadnieniu tego orzeczenia wiązały, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w toku dalszego postępowania nie tylko organy prowadzące sprawę lecz i kolejny skład sądu. W sprawie nie zostały więc wyjaśnione wątpliwości co do zamierzeń inwestycyjnych właściciela działki nr [...], stosunku tych zamierzeń do ustaleń decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz wzajemnego stosunku obecnie prowadzonych obu postępowań zakończonych decyzjami Prezydenta Warszawy z [...] lutego 2010 r. oznaczonymi numerami [...] i [...]. W toku postępowania kasacyjnego inwestor wyjaśniał, iż obecnie prowadzone postępowania dotyczą zmiany sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu budowlanego, lecz oświadczenie to jest sprzeczne z treścią pisemnych wniosków, które dotyczą budowy kolejnych, nowych budynków. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie zauważył tych wątpliwości i niejasności istniejących w rozpoznawanej sprawie. Oceniając postawiony przez J.L. zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż wymieniony uczestnik postępowania był reprezentowany przez adwokata, który znał akta sprawy i zgromadzone w nich materiały. Skarga kasacyjna J.L. trafnie podniosła, iż kodeks postępowania administracyjnego nie różnicuje praw strony w zależności czy są one reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników czy nie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje też wniosek co do braku wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik postępowania. Podaje, iż uzyskał z organu informację, że sprawa zostanie ukończona prawdopodobnie w maju 2010 r. W tej sytuacji, wobec wydania decyzji w lutym 2010 r. bez zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami, w tym analizą obszaru otaczającego działkę [...], organ uniemożliwił skarżącemu przedstawienie jego argumentacji przygotowanej z pomocą prawnika i architekta. Skarżący wykazał więc, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął to, że wśród dopuszczalnych rozstrzygnięć organu drugiej instancji przepis dopuszcza też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dostrzegając uchybienia i wady w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy musi dokonać wyboru pomiędzy różnymi sposobami rozstrzygnięć wskazanymi w art. 138 k.p.a. Wybór ten w oczywisty sposób zależy od rodzaju uchybień i wad stwierdzonych w postępowaniu przed organem I instancji. Jeżeli jednak postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a w szczególności organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Zasadą powinno być uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zachodzi wtedy konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Uzupełnienie w przeważającej części materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadzić mogłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, będącej podstawową zasadą postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. (w tej kwestii por. wyroki NSA z 16 września 2010 r., I OSK 1483/09, Lex nr 745044, z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, Lex nr 746056 i WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., VIII SA/Wa 696/08, Lex nr 555247). Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął więc szereg istotnych okoliczności sprawy. Jak wskazano wyżej Sąd nie rozważył wzajemnego stosunku toczących się obecnie postępowań do istniejącego już sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Wiążą się z tym wady analizy będącej podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzone w decyzji organu odwoławczego. Dotyczy to ustalenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy nieruchomości, braku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego, brak w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji z płaskim dachem. Brakiem decyzji, do którego nie ustosunkował się Sąd I instancji był brak zapewnienia gestorów mediów o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wykazał więc, że ponowne rozpoznanie sprawy wymaga ponowienia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. W tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Powyżej dokonane oceny wskazują jednocześnie na niezasadność skargi M.P. skierowanej do Sądu I instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od M.P. na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania kasacyjnego.