II SA/Po 499/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 227,- zł (dwieście dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz Pismem z dnia 2 lipca 2008 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił S. L. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską K. w dniu [...] 2003 r. uchwały nr [...] – "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P. i planowaną tzw. Trasą B." oraz sprzedażą w dniu 2 kwietnia 2008 r. działki nr [...] obręb ewid. [...] R., położonej w K. przy ul. P. [...]. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Prezydent Miasta K. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 5380 złotych do zapłaty przez S. L.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało w następstwie odwołania S. L. uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] 2008 r. i przekazane do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził rozbieżności w ustaleniach faktycznych wymagające wyjaśnienia. Kolejną decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta K.ponownie ustalił S.L. jednorazową opłatę w wysokości 5666 złotych. Również to rozstrzygnięcie zostało w następstwie odwołania strony uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r., a sprawa przekazana przez ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu [...] 2010 r. Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 35 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej K. [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., Polna i planowaną tzw. Trasą B." [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 5666 złotych do zapłaty przez S. L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w związku ze zbyciem w dniu [...] 2008 r. działki nr [...] położonej w K. przy ul. P. [...] powstał, zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązek wniesienia na rzecz Miasta K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku zmiany planu miejscowego. Zdaniem Prezydenta, z dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 marca 2009 r. operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego o kwotę 37775 zł. Organ wskazał, iż zgodnie z § 35 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. nr [...] wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu nieruchomości dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług komercyjnych wynosi 15 % tego wzrostu. W przedmiotowej sprawie będzie to kwota 5666 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. L. podnosząc, iż wartość przedmiotowej nieruchomości nie uległa zmianie, gdyż jeszcze przed przyjęciem w 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P.i planowaną tzw. Trasą B. teren ten był przeznaczony w praktyce na ten sam cel, czyli zabudowę mieszkaniową, zagrodową i jednorodzinną. Ponadto, błędne było rozważanie przez rzeczoznawcę majątkowego dwóch całkowicie odmiennych planów zagospodarowania przestrzennego to jest ogólnego planu przestrzennego dla Miasta K. i szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi obecnie obowiązujące prawo miejscowe. Plan ogólny zawiera jedynie wytyczne co do przeznaczenia objętych nim terenów i nie określa precyzyjnego przebiegu poszczególnych ciągów komunikacyjnych w szczególność nie przewiduje konkretnych planów przebiegu dróg. S. L. podniósł jednocześnie, że projekt drogi po wszystkich zatwierdzeniach i uzgodnieniach ważny jest jedynie trzy lata, zatem przedstawione porównanie planu ogólnego, który funkcjonował od co najmniej 1989 roku do planu, który wszedł w życie 15 kwietnia 2004 r., stanowi świadome nadużycie. Odwołujący powołał się również na bliżej nieokreślone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który jego zdaniem uznał, iż opłata planistyczna jest niezgodna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomości w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K." zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] 1991 r., nr [...] objęta była zakresem jednostki bilansowej C1 MN tj. tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz Gt 1/2/40 tj. ulica ruchu normalnego. Również w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych "Budowlani", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej K. nr [...] z dnia 18 grudnia 1986 r., cześć przedmiotowego terenu była przeznaczona pod ulicę o znaczeniu ogólnomiejskim – A 21 Zo, a część pod usługi handlowe o profilu podstawowym – A1 UH. Dopiero na mocy "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P. i planowaną tzw. Trasą B." cały teren uzyskał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z uzupełniającymi usługami komercyjnymi niewbudowanymi, w postaci odrębnych obiektów – 39 MJ, UK. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnionym było określenie w operacie szacunkowym wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości tylko w odniesieniu do tej części terenu (o powierzchni 654 m2), która w poprzednich planach była przeznaczona pod realizację dróg. Za niesłuszny uznano również zarzut S. L., iż wykreślone na rysunkach poprzednio obowiązujących planów tereny z przeznaczeniem pod realizację ulic nie miały charakteru wiążącego. Kolegium wyjaśniło, że rysunek planu stanowi integralną cześć uchwały, a zatem ustalone na rysunku planu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu są wiążące dla organów rozstrzygających o możliwości zagospodarowania terenu. Niewątpliwie zmiana przeznaczenia terenu z dróg na tereny budownictwa jednorodzinnego oraz usługi komercyjne spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Organ zauważył również, iż w przedłożonym do akt sprawy operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2009 r., rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że w dniu wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego tj. 29 kwietnia 2004 r, będąca przedmiotem wyceny działka nr [...] stanowiła części większej działki nr [...]. Zdaniem Kolegium świadczą o tym przyjęte przez rzeczoznawcę atrybuty: wielkość działki – "duża" oraz zastosowane poprawki minusowe ze względu na przyjęte do porównania nieruchomości o mniejszej powierzchni. Z uwagi, iż rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość, uwzględnił jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz jej przeznaczeniem po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmianie, zatem nie było zdaniem organu II instancji, podstaw do uwzględnienia odwołania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08). Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. L. przytaczając zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu z dnia 9 marca 2010 r. Skarżący podniósł dodatkowo, iż przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych "Budowlani" z dnia [...] 1986 r. nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości, a jedynie kilku domków jednorodzinnych położonych po przeciwległej stronie ulicy Polnej, która to ulica od lat siedemdziesiątych nie uległa zmianie. Zdaniem skarżącego, wyrysowane w powyższym planie miejscowym dla osiedla "Budowlani" "hipotetyczne wysepki" oraz rozszerzenie ulicy Polnej nie mogą być traktowane jako prawo miejscowe. Skarżący podniósł nadto, iż opłata planistyczna uznana została przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Występując na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, a nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie powodów w niej podniesionych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w myśl art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych oraz w odniesieniu do osób uprawionych do określania tych wartości i skutków finansowych - stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). W postępowaniu objętym rozpatrywaną skargą ostatni operat szacunkowy sporządzono 10 marca 2009 r., a następnie jego aktualność nie była przez rzeczoznawcę potwierdzana. Operat ten mógł być zatem wykorzystany najdalej przez rok od dnia jego sporządzenia (por. odpowiednio art. 156 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, iż w tym okresie powinny być wydane decyzje organów obydwu instancji, chyba że do operatu zostałaby dołączona przez rzeczoznawcę klauzula o aktualności (§ 58 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 812/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie objętej skargą wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2010 r. została wydana przed upływem terminu ważności operatu, to jednak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została po upływie terminu ważności operatu (termin ten upłynął w dniu 11 marca 2010 r., zaś przedmiotowa decyzja wydana została 16 kwietnia 2010 r.). Opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organ dopuścił się zatem naruszenia prawa, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 275/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rentę planistyczną ustala się co prawda w oparciu o wartość nieruchomości według jej stanu i cen w stałych, ściśle określonych datach (§ 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), jednakże nie oznacza to, że operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników. Na aktualność operatu mają bowiem wpływ wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.), w tym chociażby dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślić należy, iż wskazany powyżej 12 miesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji." Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Wobec powyższego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. I SA/Wa 1751/08 i z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 353/10 , dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. II SA/Gl 739/08, publikowany Lex nr 510789). W toku kontroli legalności decyzji Sąd uwzględnił fakt, iż w sprawie rzeczoznawca majątkowy skierował w dniu 12 kwietnia 2010 r. pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w którym to piśmie (będącym co do zasady powtórzeniem wcześniejszego pisma z dnia 16 stycznia 2010 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w K.) wskazał, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz stwierdził, że wyceniając przedmiotową nieruchomość, to jest działkę [...], wyceniał właściwie część działki nr [...] odpowiadającą obecnej działki nr [...] i uwzględnił jej stan z dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał na potwierdzające powyższa okoliczność zapisy w treści operatu. Zauważyć jednakże należy, iż w piśmie tym rzeczoznawca de facto udzielił jedynie odpowiedzi na zarzuty pod adresem przedmiotowego operatu wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dni [...] 2009 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2009 r. wydaną w oparciu o ten sam operat szacunkowy, co powoduje, iż dokument ten nie może być potraktowany jako równoważny z klauzulą o aktualności określoną w art. 156 § 3 u.g.n. i § 58 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Rzeczoznawca dokonał bowiem jedynie wyjaśnienia treści swojego operatu, a w żaden sposób nie potwierdził aktualności wyceny nieruchomości po zmianie planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, iż przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do operatu klauzuli zawierającej oświadczenie o jego aktualności. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty z 12 kwietnia 2010 r. i 16 stycznia 2010 r. nie spełniają warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula, bowiem nie zawierają wyrażonego w sposób jednoznaczny oświadczenia rzeczoznawcy, że operat pomimo upływu terminu wskazanego w art. 156 § 3 u.g.n. zachował aktualność, którego to oświadczenia nie może zastąpić stwierdzenie rzeczoznawcy o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie. Podtrzymanie stanowiska w sprawie, które to sformułowanie, co należy podkreślić nie jest terminem ustawowym, nie jest bowiem tym samym co "potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego". Podtrzymanie stanowiska w sprawie odnosi się bowiem do przekonania rzeczoznawcy o prawidłowości przyjętych metod badawczych, poczynionych ustaleń i uzyskanych wyników, a nie do wpływu na aktualność operatu szacunkowego czynnika obiektywnego i niezależnego od "warsztatu" rzeczoznawcy jakim jest upływ czasu pomiędzy sporządzeniem operatu, a jego wykorzystaniem przez organ administracji orzekający w sprawie. Niezależnie od powyższego uchybienia o charakterze zasadniczym kolejnym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było również inne uchybienie, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, polegające na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie wysokości opłaty, którą skarżący ma obowiązek uiścić. Zauważyć bowiem należy, iż choć operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w oparciu, o który dokonuje się ustalenia wysokości opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tzw. renty planistycznej), to jednak nie oznacza to związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości renty planistycznej decyduje bowiem organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności, prawidłowości i kompletności sporządzonej opinii (operatu). Organy administracji rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. W rozważanej sprawie ten sam rzeczoznawca majątkowy sporządził poza operatem szacunkowym z dnia 10 marca 2009 r., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r., również operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2008 r. stanowiący podstawę dla wydania przez Prezydenta Miasta K. uchylonej następnie w administracyjnym toku instancji decyzji z dnia [...] 2008 r. Porównanie treści obu wskazanych opinii wskazuje na rozbieżność, co do określenia wielkości fragmentów działki nr [...], które zmieniły przeznaczenie w związku z wejściem w życie uchwały rady Miejskiej K. z dnia [...] 2003 r., Nr [...] w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P. i planowaną tzw. Trasą B.". W operacie z dnia 8 lipca 2008 r. wskazano bowiem, iż z łącznej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 1053 m2 jedynie 621 m2 zmieniło przeznaczenie z funkcji drogi na funkcję terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, zaś 432 m2 nie zmieniło przeznaczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe. W kolejnym operacie z dnia 10 marca 2009 r., wartości te określone zostały przez rzeczoznawcę odmiennie - to jest jako odpowiednio 654 m2 i 399 m2. Zarówno z treści operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2009 r., jak i ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika przy tym, czym zmiana powyższa została spowodowana, jak i w jaki sposób rzeczoznawca poczynił powyższe ustalenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem wzrost wartości nieruchomości skarżącego nastąpił właśnie ze względu na zmianę przeznaczenia części jej powierzchni z funkcji drogi na funkcję budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i usług, a co za tym idzie precyzyjne określenie wielości obszaru, którego przeznaczenie w obrębie działki nr [...] uległo zmianie ma podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości należnej renty planistycznej. Okoliczność ta winna zatem zostać w sposób precyzyjny ustalona przez organ administracji w oparciu o dowody umożliwiające weryfikację tych ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę. Brak dostatecznego wyjaśnienia powyższej okoliczności mającej istotny wpływ na dokonane obliczenie przyrostu wartości nieruchomości uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Zauważyć w tym miejscu należy, iż rzeczoznawca powinien mieć na względzie, ze sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, a co za tym idzie niezbędne jest dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organy obydwu instancji trafnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako następstwa uchwalenia uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2003 r., nr [...] Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P. i planowaną tzw. Trasą B.". Poprzednio bowiem działka gruntu, której dotyczyło postępowanie, objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] 1991 r., nr [...] oraz planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych "Budowlani", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] 1986 r. nr [...]. W myśl pierwszego z w/w planów stanowiła ona grunt przeznaczony częściowo pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz częściowo pod ulicę ruchu normalnego, zaś zgodnie z planem szczegółowym grunt ten przeznaczony był w części pod ulicę o znaczeniu ogólnomiejskim oraz w części pod usługi handlowe o profilu podstawowym. W planie miejscowym z dnia [...] 2003 r., przedmiotowa część gruntu stanowiąca ówcześnie fragment działki nr [...], a obecnie odrębną działkę nr [...] znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z uzupełniającymi usługami komercyjnymi niewbudowanymi, w postaci odrębnych obiektów. Skarżący zakwestionował charakter prawny uchwał z dnia [...]1986 r. nr [...]oraz z dnia [...]1991 r., nr [...]wskazując, że nie stanowiły one prawa miejscowego i co za tym idzie nie mogą być porównywane z planem z dnia [...]2003 r., bowiem stanowiły one jedynie ogólne wytyczne, na co w ogólnym zarysie teren ma być przeznaczony i nie pozwały na precyzyjne ustalenie przebiegu poszczególnych ciągów komunikacyjnych. Odnosząc się do tych argumentów wskazać należy, iż w planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status prawny poszczególnych działek, przesądzają o treści własności gruntowej poprzez określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób jego użytkowania, co czyni go mniej lub bardziej atrakcyjnym, co z kolei wpływa na wartość nieruchomości, realizowaną podczas jej sprzedaży. Planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym i długotrwałym, a ustawodawca założył, że nie można dopuścić do sytuacji, by gminy, na terenie których 1 stycznia 1995 r. obowiązywały uchwalone wcześniej plany miejscowe, bez nich pozostały. Do końca 1994 r. zagadnienia te normowała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 17, poz. 99 z 1989 r., ze zm.; dalej ustawa z 12 lipca 1984 r.). Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r., ze zm.; dalej ustawa z 7 lipca 1994 r.). Zgodnie z ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe, zaś art. 26 ust. 1 tej samej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu stanowił, że miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Zgodnie z art. 32 ustawy z 12 lipca 1984 r. plan miejscowy stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś art. 34 ust. 1 stanowił, że obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wreszcie zgodnie art. 31 tejże ustawy w jej pierwotnym brzmieniu wskazywał w ust. 1, że uchwałę rady narodowej o planie miejscowym ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz zamieszcza się na tablicy ogłoszeń w siedzibie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś w ust. 2 iż plan miejscowy obowiązuje od dnia określonego w uchwale rady narodowej, nie wcześniej jednak niż po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. w art. 7 expressis verbis wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Analiza treści przywołanych powyżej przepisów ustaw z dnia 12 lipca 1984 r. i z dnia 7 lipca 1994 r. wskazuje jednoznacznie, iż zarówno uchwała z dnia [...] 1986 r. nr [...] jak i uchwała z dnia [...] 1991 r., nr [...] miały charakter aktów prawnych powszechnie obowiązujących, skierowanych do generalnie określonego kręgu adresatów, a więc normy prawne powszechnie obowiązujące i wbrew twierdzeniom skarżącego miały charakter aktów prawa miejscowego. Za powyższą wykładnia przemawia nadto okoliczność, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w swym pierwotnym brzmieniu stanowiła w art. 67, że: 1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. 3. Przed utratą mocy planów, o której mowa w ust. 1, rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca pierwotnie przewidywał pięcioletni okres na dostosowanie planów zagospodarowania przestrzennego do założeń ustawy z 7 lipca 1994 r. Okres ten okazał się niewystarczający i art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. był dwukrotnie zmieniany w czasie jego obowiązywania. Ustawa z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 111, poz. 1279) przedłużyła okres, o którym mowa w tym przepisie, z 5 do 7 lat. Z kolei ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) przedłużała ten okres do 8 lat. Zmiana ta weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 29 grudnia 2001 r., z mocą od 1 stycznia 2002 r. Ustawodawca dodał wówczas, do art. 67, ustęp 1a stanowiący, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W rezultacie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., miały utracić moc obowiązującą 1 stycznia 2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, pierwotny plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. W obecnym stanie prawnym art. 87 u.p.z.p. stanowi, iż: 1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. 2. Plany zagospodarowania przestrzennego województw uchwalone po dniu 1 stycznia 1999 r. zachowują moc. 3. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Z treści powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że ustawodawca konsekwentnie uznawał i uznaje za akty prawa miejscowego (akty powszechnie obowiązujące) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Niejako na marginesie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten zawiera wyczerpującą regulację, która - w sprawach dotyczących renty planistycznej - całkowicie zastępuje art. 154 ust. 2 u.g.n. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż przyjęcie koncepcji skarżącego co do charakteru prawnego uchwał z dnia [...]1986 r. oraz z dnia [...]1991 r. jako aktów o charakterze niewiążącym prawnie, skutkowało by następstwami dla niego w sposób oczywisty niekorzystnymi, albowiem przedmiotowa nieruchomość nr [...] na dzień wejścia w życie uchwały z [...] 2003 r., to jest 30 kwietnia 2004 była użytkowana jako grunty orne. Oczywistym zaś jest w ocenie Sądu, iż ewentualny przyrost wartości całej działki stanowiącej użytek rolny, która w następstwie uchwalenia planu z [...] 2003 r. uzyskała by funkcję terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenu usług byłby większy niż przyrost wartości wynikający jedynie ze zmiany przeznaczenia jej części z terenu przeznaczonego na drogi publiczne na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Nie jest również trafny pogląd skarżącego jakoby Trybunał Konstytucyjny w jakimkolwiek orzeczeniu uznał rentę planistyczną za niezgodną z Konstytucją. Przywoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 (Dz.U. Nr 24, poz. 124 z 2010 r.) miał charakter zakresowy i stanowił jedynie, iż niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy. Z sytuacją określoną w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie albowiem plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2003 r. został uchwalony przed upływem terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. (to jest dniem 31 grudnia 2003 r.), a organy obu instancji trafnie uznały, iż skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości powiązany jest przez prawodawcę z uchwaleniem planu, a nie z jego wejściem w życie. Powyższe wynika jednoznacznie z treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jak i z art. 36 ust. 1 i ust. 2 wymienionej ustawy oraz z § 50 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdzie również mowa jest o uchwaleniu planu oraz z faktu, że ustawodawca przewidział też sytuację, w której uchwalony plan zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ust. 5 u.p.z.p. w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, opłata, o której mowa w ust. 4, podlega zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. Taka wykładnia przywołanych powyżej przepisów zgodna jest przy tym z argumentacją podnoszoną w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wskazano, że brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione oraz, iż właściciele nieruchomości nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, stanowiący najistotniejszy dowód w sprawie a nadto została wydana bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie w trybie i formie wymaganymi ustawą o gospodarce nieruchomościami stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu oraz wyjaśnić wskazane powyżej wątpliwości co do rzetelności danych faktycznych stanowiących podstawę przeprowadzonych w tym operacie obliczeń dotyczących wielkości powierzchni działki należącej do skarżącego, której przeznaczenie uległo zmianie w związku z uchwaleniem w dniu [...] 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Cz., B., P. i planowaną tzw. Trasą B. w K.. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz