II SA/Bd 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. P. K., działając na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, uchwała ta narusza prawo, tj. art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700) i wynikające z niego uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez pozbawienie strony pierwszeństwa w nabyciu dzierżawionej nieruchomości rolnej. Uzasadniając swoje stanowisko P. K. podniósł, że już na etapie opracowywania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], pismem z dnia 17 lipca 2009 r. złożył swoje uwagi do wspomnianego projektu, wskazując, iż jest zaniepokojony zlokalizowaniem strefy aktywności gospodarczej AG na terenach rolnych o wysokiej przydatności rolniczej obejmujących dobre gleby trzeciej klasy, które od wielu lat dzierżawi i ubiega się o ich wykup na powiększenie gospodarstwa rodzinnego. P. K. wskazał również, iż taka lokalizacja strefy AG jest sprzeczna z opisowymi założeniami studium, w których gwarantuje się pozostawienie funkcji rolniczej na terenach o dużej przydatności do prowadzenia upraw rolnych. Podkreślił także, iż jest skłonny przystać na propozycje zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze w projektowanym Studium części dzierżawionej przez niego nieruchomości (działka nr [...] o łącznej powierzchni około 27 ha) z uwagi na ich lokalizacje - działki te są bowiem położone w bezpośrednim sąsiedztwie miasta oraz przy drogach, co wskazuje na realną możliwość wykorzystania ich pod działalność inwestycyjną, pomimo dużej przydatności rolniczej. Pomimo zgłoszonego sprzeciwu oraz oficjalnego stanowiska Agencji Nieruchomości Rolnych – właściciela tych nieruchomości, Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] r. nr [...] uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w związku z czym P. K. uznał, że powyższa uchwała narusza jego prawo i uprawnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700), poprzez pozbawienie go pierwszeństwa w nabyciu dzierżawionej nieruchomości rolnej. Pismem z dnia 17 listopada 2009 r., skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia tego naruszenia poprzez uchylenie uchwały oraz dokonanie zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], poprzez odstąpienie od lokalizowania strefy aktywności gospodarczej AG na terenach rolnych o wysokiej przydatności rolniczej obejmujących dobre gleby trzeciej klasy. Wobec nie uchylenia uchwały oraz braku odpowiedzi organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, niniejsza skarga w ocenie skarżącego stała się konieczna i uzasadniona. Wskazał on bowiem, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli legitymuje się on co najmniej trzyletnim faktycznym okresem dzierżawy tej nieruchomości, przy czym uprawnienie do pierwszeństwa w nabyciu może być realizowane tylko wówczas, gdy Agencja Nieruchomości Rolnych przeznaczy tę nieruchomość do sprzedaży. O takim przeznaczeniu Agencja zobowiązana jest zawiadomić na piśmie osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu danej nieruchomości. P. K. od wielu lat dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych grunty, które w Studium uwarunkowań zostały określone jako strefa aktywności gospodarczej AG i od wielu też lat ubiega się o ich wykup na powiększenie własnego gospodarstwa rodzinnego. Skarżący zaznaczył, że ze względu na interes Skarbu Państwa do sprzedaży na rzecz dzierżawcy, w ramach pierwszeństwa, oferowane są nieruchomości rolne, które są wykorzystywane do produkcji rolnej i nie są przeznaczone na cele inne niż rolne. Ofertą sprzedaży nie są zaś objęte przede wszystkim grunty przeznaczone do pozarolniczego wykorzystywania np. pod budownictwo mieszkaniowe, handel, usługi, przemysł, rekreację i wypoczynek, a przy identyfikacji nieruchomości o takim charakterze Agencja bierze pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy uwzględniając zasady, ustalenia i uwarunkowania, a część ustaleń określających cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowanych na dalsze prace planistyczne, w tym opracowywanie planów miejscowych, przy czym postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w ocenie organu o przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem studium jako akt planowania, wiążący organy gminy, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza administracji publicznej, przez co nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (wyrok NSA z 3.08.2007 r. II OSK 614/07). Ponadto, zdaniem organu powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości i interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, zaś interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn akt II SA/Gd 706/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z przepisu zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu. Innymi słowy sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę zakończoną zaskarżanym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem "całego postępowania administracyjnego". Niemniej jednak aby dokonać kontroli działania organów administracyjnych w omawianym zakresie, niezbędnym jest aby skarga wszczynająca ogóle postępowanie sądowo-administracyjne została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Legitymacja do wniesienia skargi, w zależności od podmiotu wnoszącego skargę, może mieć charakter materialny lub formalny. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, iż kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl w/w przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący powołuje się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując m.in. iż działanie postanowień zaskarżonej uchwały i w jej następstwie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spowodowały dla niego negatywnie konsekwencje w postaci utraty możliwości nabycia w przyszłości w drodze pierwszeństwa nieruchomości objętych sporną uchwałą. W ocenie skarżącego, źródłem jego interesu prawnego jest status dzierżawcy nieruchomości przysługujący jemu na mocy umowy z właścicielem gruntów objętych zaskarżoną uchwałą. Przepis art. 693§1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Umowa dzierżawy nieruchomości jest zatem stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym i co do zasady nie kreuje po stronie dzierżawcy uprawnienia do występowania w obrocie publicznym. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art.693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków . ( wyrok NSA z dnia 24.10.2003r. I SA 3170/01 - LEX nr 159223). Jak już wyżej wspomniano, wykazanie interesu prawnego oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego określonemu podmiotowi przysługują konkretne korzyści i uprawnienia, bądź też który nakłada na niego obowiązki. Takim przepisem nie może być uznany także przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr231, poz.1700 ze zm.) stanowiący, że dzierżawca ma prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała przez okres co najmniej trzech lat. Przysługujące skarżąceemu uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości zagwarantowane tą ustawą aktualizuje się dopiero w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej. Jego istotą jest nałożone na właściciela nieruchomości ograniczenie wyboru potencjalnego nabywcy w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości. Takie ograniczenie prawa własności nie może być jednak utożsamiane z nabyciem przez dzierżawcę z tytułu tej ekspektatywy jakichkolwiek praw do nieruchomości ponad te, które wynikają ze zobowiązaniowego tytułu do władania nieruchomością. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Brak legitymacji do wniesienia skargi po stronie skarżącej implikował konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).