V SA/Wa 1875/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi H. ... Sp. z o.o. w J. na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... lipca 2010 r. nr ... w przedmiocie: oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia Przedmiotem skargi z ... sierpnia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H.... Sp. z o.o. w J. jest stanowisko M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU") wyrażone w piśmie z ... lipca 2010 r. nr ... informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Skarżąca złożyła w ...JWPU wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej: "RPO WM"), Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji", Działanie 6.2. "Turystyka" pod tytułem "...". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny ..., nr kancelaryjny ... Pismem z ... grudnia 2009 r. nr ... M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, że projekt pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: "u.z.p.p.r."), stronie nie przysługuje środek odwoławczy. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM oraz wydaną na jej podstawie przez ...JWPU "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości - jako naruszającego prawo - oraz nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego. Postanowieniem z 8 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 51/10 WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki na informację ...JWPU z ... grudnia 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM. Sąd odrzucając powyższą skargę podniósł, że dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, gdyż nie był on w sprawie przewidziany. Zinterpretowała treść zaskarżonego pisma, jako negatywną ocenę swojego wniosku. Sąd jednak stwierdził, że procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego programu (RPO WM 2007-2013) w § 7 ust. 3 przewiduje, iż "negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. W takim wypadku środek odwoławczy nie przysługuje". Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że wnioskującą Spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie ... punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, "nie został przyjęty do dofinansowania". Realizacja projektu została zatem uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. W ocenie Sądu, oczywistą jest rzeczą, że dla Spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. wniesienie środka odwoławczego. Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Ważąc powyższe NSA stwierdził, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje też Regulamin konkursu RPO WM, wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, strategicznej, merytorycznej i oceny wykonalności § 8 ust. 1 wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 1). NSA wyjaśnił, iż przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 925/10 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał ...JWPU sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu. Pismem z ... lipca 2010 r. Prezes Zarządu Spółki został poinformowany przez ...JWPU o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskodawca w proteście z ... stycznia 2010 r. nie zgodził się z oceną merytoryczną projektu w częściach: 1. B "Ocena merytoryczna horyzontalna" – kryterium 1 "Potrzeba realizacji projektu"; 2. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 1 "Zakres oferty turystycznej"; 3. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 4 "Aktywizacja społeczno-gospodarcza obszaru, na którym projekt jest realizowany"; 4. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 5 "Partnerstwo". Ponadto w proteście z ... maja 2010 r. podważono dodatkowo ocenę dwóch kryteriów oceny strategicznej: 5. A "Ocena strategiczna" – kryterium 2 "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa – konkurencyjność w układzie: europejskim"; 6. A "Ocena strategiczna" kryterium 4 "Spójność regionu" – "Spójność regionu w zakresie: ekonomicznym i społecznym". W uzasadnieniu wskazano, iż wszystkie podniesione zarzuty należy uznać za niezasadne. W związku z powyższym protest nie został uwzględniony. W skardze z ... sierpnia 2010 r., uzupełnionej pismem z... września 2010 r., na informację o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu wskazano, iż ...JWPU w zaskarżonej informacji ograniczyła się w głównej mierze do stwierdzenia, że ocena trzeciego eksperta jest oceną decydującą i wiążącą i że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonym przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. W ocenie skarżącej, ...JWPU nie wyjaśniła i nie uzasadniła dlaczego poszczególne zarzuty podnoszone w proteście należy uznać za niezasadne, a tym samym skutkujące oddaleniem protestu i brakiem poddania wniosku ponownej ocenie. Wskazano, iż należy uznać za nieprawidłowe, nie odpowiadające podstawowym zasadom administracyjnym, uzasadnienie ...JWPU ograniczające się do stwierdzenia, iż ocena trzeciego eksperta jest oceną wiążącą i że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych, nie wskazując z którymi regułami jest zgodna, w sytuacji, gdy w proteście podnosi się szczegółowo, iż ocena jest właśnie sprzeczna z powyższymi dokumentami. W ocenie Spółki, należy przyjąć, iż ...JWPU rozpatrując protest w sposób bardzo pobieżny zapoznała się z podnoszonymi w proteście zarzutami i w sposób niezwykle lakoniczny się do nich ustosunkowała. W odpowiedzi na skargę ...JWPU wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu skarżąca poddała kontroli sądowoadministracyjnej ocenę dokonaną przez ...JWPU wobec złożonego przez nią projektu realizowanego w ramach RPO WM, Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji", Działanie 6.2. "Turystyka" pod tytułem "...". Zgodnie z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.". Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakże w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że skarga kompletna została zdefiniowana w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy (por. postanowienie NSA z 17.12.2009 r., sygn. akt II GSK 969/09, dostępne w internecie). Należy zauważyć, iż zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz informacją o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. Jest przy tym oczywiste, że jeżeli wniosek został wygenerowany elektronicznie i nadano mu identyfikator, to wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem gwarantują tę samą wersję wniosku, a podpisane i parafowane mają przymiot oryginalnego dokumentu. Wskazać też należy, że wniosek jest dokumentem pochodzącym od strony i strona podpisując go i dołączając do skargi, jako dokument tej samej treści, co dokument złożony organowi w toku konkursu, składa oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści co dokument oceniany przez organ, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia (por. postanowienie NSA z 30.09.2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10, dostępne w internecie). Skoro w sprawie niniejszej strona dostarczyła sądowi wygenerowany elektronicznie egzemplarz wniosku o tym samym identyfikatorze, co złożony w organie, poświadczony za zgodność z oryginałem przez prezesa skarżącej Spółki, to, wbrew stanowisku ...JWPU zaprezentowanemu w piśmie z ... października 2010 r., uznać należy, iż złożony wniosek ma przymiot oryginalnego dokumentu. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy brak jest oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu z ... grudnia 2009 r. Należy podkreślić, iż przedstawione wyżej uregulowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków (por. postanowienie NSA z 29.10.2010 r., sygn. akt II GSK 1256/10, dostępne w internecie). W związku z powyższym należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie był uprawniony do wezwania Spółki do nadesłania oryginału informacji w przedmiocie oceny wniosku z ... grudnia 2009 r., ponieważ – co już wyżej wskazano – braki w zakresie niekompletności skargi nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 p.p.s.a. Wskazać również należy, że informacja stanowi dokument pochodzący od organu (dokument urzędowy); kopia informacji nie może zatem uzyskać przymiotu oryginalnego dokumentu poprzez poświadczenie jej treści za zgodność z oryginałem przez prezesa skarżącej Spółki. Stosownie bowiem do art. 96 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, z późn. zm.) osobą uprawnioną do poświadczania zgodności odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem jest notariusz. W ocenie Sądu, należy zatem uznać, iż skarga nie została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą, zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., m.in. informację w przedmiocie oceny projektu. W związku z powyższym, działając w oparciu o art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., Sąd postanowił pozostawić skargę bez rozpatrzenia.