IV SA/Po 620/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...], Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2010 r.) Komendant Miejski Policji w P. (dalej Komendant Miejski), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. 2005 r., nr 86 poz. 734, dalej rozporządzenie z 2005 r.) i § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. 2004 r., nr 239, poz. 2404, dalej rozporządzenie z 2004 r.), odmówił wydania K. W. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] kwietnia 2009 r. w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] lutego 2010 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia (dalej WKS) Komendy Miejskiej Policji w P. wpłynął raport Wnioskodawcy datowany [...] lutego 2010 r., w którym wnosi on o podwyższenie o 0,5% podstawy wymiaru nabytych świadczeń emerytalnych za każdy rok służby pełnionej w latach 1995-2009 zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm., dalej ustawa emerytalna bądź uzef), w związku z § 4 rozporządzenia z 2005 r. Dnia [...] lutego 2010 r. do WKS wpłynął raport uzupełniający, w którym Wnioskodawca przedstawił dodatkowe informacje mogące mieć wpływ na przyznanie owego świadczenia tj. udział w interwencjach policyjnych, zabezpieczeniach meczy, konwojów, a także zatrzymań osób podejrzanych o przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu. Wnioskodawca zaznaczył, że jako kierowca narażony był na mikrourazy kręgosłupa i chorobę wibracyjną, wpływ spalin, podwyższone zagrożenie wypadkami, niejednokrotnie używał sygnałów błyskowych i dźwiękowych, narażając własne życie i zdrowie, spełniając warunki ślubowania, jakie składał wstępując do Policji. Wykonując czynności służbowe prócz nadmiernego stresu spotykał się również z bólem i nieszczęściem ludzkim, a nienormowany czas pracy w znaczny sposób wpłynął na zwiększoną jego zachorowalność, szczególnie na dolegliwości kostno - stawowe, układu krążenia, zaburzeń układu trawiennego, ogólnego rozstroju organizmu. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji działając w oparciu o akta osobowe Wnioskodawcy ustalił, co następuje: K. W. w okresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lutego 2010r. tj. od [...] sierpnia 1995 r. do [...] kwietnia 2009 r., pełnił służbę na niżej wymienionych stanowiskach służbowych: z dniem [...] sierpnia 1995 r. - Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Wydziału Prewencji KRP P. –N. M.; z dniem [...] sierpnia 1996 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Patrolowo -Interwencyjnej Wydziału Prewencji KRP P. – N. M.; z dniem [...] kwietnia 1999 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko starszego aplikanta Plutonu Patrolowo -Interwencyjnego Wydziału Prewencji KP P. – N. M.; z dniem [...] lutego 2000 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Patrolowo Interwencyjnej Wydziału Prewencji KP P. – N. M. KMP P.; z dniem [...] lipca 2000 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko policjanta Ogniwa I Referatu Patrolowo -Interwencyjnego Sekcji Prewencji KP P. – N. M. KMP Poznań; z dniem [...] września 2002 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. powierzono Mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku policjanta Referatu Patrolowo - Interwencyjnym Sekcji Prewencji KMP P.; z dniem [...] maja 2003 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. przeniesiony na stanowisko policjanta Ogniwa III Referatu Patrolowo - Interwencyjnego III Sekcji Zabezpieczenia Miasta KMP P.; z dniem [...] kwietnia 2005 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko Referenta Ogniwa III Ref. Patrolowo -Interwencyjnego III Sekcji Zabezpieczenia Miasta KMP P.; z dniem [...] sierpnia 2007 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. przeniesiony na stanowisko referenta Ref. dw. z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Sekcji Kryminalnej KP P. – N. M. KMP P.; z dniem [...] października 2007 r. – Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko detektywa Ref. dw. z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Sekcji Wydziału Kryminalnego KP P.-N. M. KMP P.; z dniem [...] czerwca 2009 r. - Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] r. mianowany na stanowisko detektywa Ref. dw. z Przestępczością Przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego KP P. – N. M. KMP P. Mając na względzie treść art. 218 § 2 kpa i treść decyzji z dnia 27 maja 2009 r. nr [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. (dalej Komendant Wojewódzki) w sprawie trybu prowadzenia w jednostkach organizacyjnych Policji woj. wielkopolskiego postępowania administracyjnego w sprawie wydawania lub odmowy wydawania zaświadczeń o okresach służby potwierdzających pełnienie przez policjantów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (Ppw-024-243/ 2009), zgodnie z § 2 organ I instancji dokonał oceny i analizy akt osobowych byłego policjanta K. W. pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Analiza dokonana przez Komendanta Komisariatu Policji P. – N. M. i Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP w P. nie potwierdziły faktu wykonywania przez Wnioskodawcę czynności ze szczególnym narażeniem oraz zagrożeniem życia i zdrowia, uprawniających do zwiększenia świadczenia emerytalnego na podstawie obowiązujących przepisów prawnych (k. 107-111 akt administracyjnych). W zażaleniu na postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. K. W. zwrócił uwagę, że organ I instancji pominął w swojej analizie dokumentację policyjną do 2002 r. Zaniedbanie to nie powinno niekorzystnie wpływać na rozpatrzenie złożonego wniosku. Żalący się, polemizując ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. opisał szereg sytuacji, gdy podczas swej służby znajdował się w sytuacjach bezpośrednio zagrażających jego życiu i zdrowiu. Bezprzedmiotowym było w niniejszej sprawie odwoływanie się przez organ I instancji do notatników służbowych, czy też tzw. książki interwencji. Nie ma w tych dokumentach rubryki dokumentującej stopień zagrożenia życia i zdrowia policjantów. Brak takich informacji nie powinien obciążać Odwołującego (k. 114-117 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2010 r.) Komendant Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 kpa utrzymał w mocy postanowienie z 13 kwietnia 2010 r. Rozpatrując zażalenie, organ II instancji całkowicie podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji i stwierdził, że podnoszone przez K. W. zarzuty są całkowicie bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Wykonywanie zadań na danym stanowisku służbowym, bez względu na to, czy jest to stanowisko usytuowane w pionie prewencji, czy w pionie kryminalnym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków, nie jest jednoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Policjant z racji pełnienia służby w formacji uzbrojonej, jaką jest Policja i złożonego ślubowania, strzeże bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia, a zadania i czynności służbowe na danym stanowisku, określone w indywidualnym zakresie obowiązków, realizować winien zgodnie z obowiązującymi unormowaniami ustawowymi, przepisami resortowymi, decyzjami i poleceniami uprawnionych przełożonych. Dla wydania przez właściwy organ Policji żądanego przez Zainteresowanego zaświadczenia muszą być łącznie spełnione i udowodnione dwie przesłanki: służba winna być pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; w warunkach tych policjant podejmował co najmniej 6 razy w roku czynności, o których mowa wyżej lub uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia. Należy rozróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przepisanych mu zakresem czynności zadań i czynności służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające jego życiu i zdrowiu. Przyjmując interpretację Żalącego się dotyczącą treści § 4 rozporządzenia z 2005 r., przepis ten miałby zastosowanie wobec każdego policjanta służby prewencyjnej i kryminalnej, który z racji wykonywania obowiązków służbowych ochrania życie i zdrowie innych osób, także w sytuacjach bezpośrednio zagrażających jego zdrowiu i życiu, a tym samym właściwy organ Policji, w przypadku złożenia żądania winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w taki sposób i takim zakresie, by żądanie policjanta zostało spełnione. Przepisy § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. stanowią o zaświadczeniu o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Stąd też można wnosić, że rola komórki kadrowej sprowadza się do działań o charakterze organizacyjno - informacyjnym. W istocie jest ona uprawniona do wydania zaświadczenia o treści przechowywanych przez te organy dokumentów zawierających dane o konkretnych zdarzeniach i faktach z tego zakresu, miejscach i datach tych faktów i zdarzeń, osobach biorących w nich udział itp. W aktach osobowych K. W. brak dokumentów, które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty, że funkcjonariusz podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia lub uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że wymieniony brał udział w działaniach, w których zaistniało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia. W tym miejscu należy wskazać jednoznacznie, że żadna inna dokumentacja prowadzona przez jednostki Policji nie zawiera adnotacji, które wskazywałyby, że podczas konkretnej interwencji, czy też innych czynności, w których uczestniczył policjant, istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, inne niż to wynikające ze złożonej przez policjanta w dniu przyjęcia do służby w Policji roty ślubowania. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów. K. W. złożył dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na postanowienie z [...] maja 2010 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego przepisy procesowego prawa administracyjnego, określonego w art. 6-8, art. 107 i art. 218 kpa. Skarżący, opierając się na art. 218 § 1 kpa zauważył, że nie istnieje jasny i precyzyjny przepis definiujący otwarty bądź zamknięty katalog dokumentów, które poświadczałyby zawarte w nim okoliczności. We wszystkich gałęziach prawa dość wcześnie ukształtował się pogląd, że najbardziej istotnym źródłem dowodowym jest osobowe źródło dowodowe, które dla postępowania ma zasadnicze znaczenie. Tymczasem organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie tylko w ogóle nie odniosły się do źródła dowodowego, jakim są świadkowie, ale mimo przedstawienia ich z imienia i nazwiska, w ogóle nie zasięgnęły ich opinii, w pewien sposób kwestionując ich istnienie. Jako podstawę dla niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia organy wskazały na brak zapisów w takiej dokumentacji służbowej, do której znalazły one dostęp, sztucznie tworząc niezrozumiałą przesłankę negatywną. W tym miejscu wskazać należy na to, że niekompetencja komórki kadrowej, która na skutek niedbalstwa i organizacyjnego bałaganu wspomnianych ewidencji i rejestrów w ogóle nie prowadzi, nie uprawnia jej do całkowitego przeniesienia ciężaru dowodu na Stronę, swą aktywność ograniczając jedynie do krytyki jej poczynań. W żaden sposób nie można organom przydać cechę praworządności, bowiem nie tylko nie realizują one podstawowych praw strony, ale bezsprzecznie naruszają przysługujące im prawa podmiotowe (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższą skargę z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, ponawiając przedstawione w postanowieniu z [...] maja 2010 r. argumentację (k. 10-20 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia [...] września 2010 r. WSA w P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego z zapytaniem, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów ustala się "rzeczywiste przypadki pełnienia" przez funkcjonariusza Policji "służby w warunkach zagrażających bezpośrednio jego życiu i zdrowiu", w tym w sytuacji, gdy cześć dokumentacji podlega wybrakowaniu, a cześć pozostaje objęta klauzulą poufności (k. 22v akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe zapytanie Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) wyjaśnił, że w związku z brakiem, w obowiązujących w tym zakresie przepisach, szczegółowego określenia formy dokumentowania okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury przyjęto, że podstawą, dochodzenia roszczeń wynikających z tego zapisu jest pisemne udokumentowanie podejmowanych przez policjanta czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, potwierdzone przez przełożonego. Funkcjonariusz podejmujący omawiane czynności winien każdorazowo sporządzić raport adresowany do przełożonego w sprawach osobowych, w którym opisze rodzaj podejmowanych czynności i określi na czym polegało zagrożenie życia lub zdrowia. Raport taki winien zostać przekazany drogą służbową do komórki kadrowej, gdzie po uzyskaniu dekretacji przełożonego w sprawach osobowych zostanie włączony do akt osobowych policjanta. Obecnie, w celu wydania, bądź odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia w komórce kadrowej, właściwej według miejsca pełnienia służby policjanta, dokonuje się oceny i analizy jego akt osobowych pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W przypadku braku w aktach osobowych takich materiałów, kierowane jest pismo do kierownika jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której policjant pełnił służbę gdzie mogły zachodzić sytuacje uzasadniające podwyższenie emerytury, o przedłożenie dokumentów (np. potwierdzone kserokopie książki wydarzeń, oświadczenia, zeznania świadków), na podstawie których możliwe będzie wydanie stosownego zaświadczenia. Kierownik tej jednostki lub komórki organizacyjnej, powoduje dokonanie przeglądu materiałów będących w jego posiadaniu. W przypadku braku takich dokumentów dokonuje się przeglądu odpowiednich materiałów archiwalnych, w tym również niejawnych. Po dokonaniu oceny materiałów, sporządza się sprawozdanie z wykonanych czynności potwierdzające fakt pełnienia przez policjanta służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury wraz z odpowiednimi dokumentami. Na podstawie dokumentów, znajdujących się w aktach osobowych i sporządzonego sprawozdania właściwy komendant: wojewódzki, powiatowy (miejski) Policji wydają zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wzory oświadczeń, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego w sprawie ze skargi K. W., zostały sporządzone przez osoby składające te oświadczenia, bez udziału komórki kadrowej. Ich forma nie ma umocowania w obowiązujących w tej materii przepisach prawa. Komendant Wojewódzki wyjaśnił nadto, że za okres od [...] sierpnia 1995 r. do [...] grudnia 2009 r., w Komendzie Miejskiej Policji w P. nie zostało wydane żadne zaświadczenie, sporządzone zgodnie z § 4 "ust." 1 rozporządzenia z 2005 r. (k. 33-34 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia WSA, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji jest uregulowane w dziale VII kpa. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby o to się ubiegającej (art. 217 § 1 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Postanowienie organu II instancji jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia na okoliczność pełnienia przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnych. Przepisy dotyczące emerytury policyjnej są zawarte w dziale II ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.). Emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef). Wykonując delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 6 uzef, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734). Z kolei wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 uzef, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. 2004 r., nr 239, poz. 2404, zm. Dz.U. z 2009 nr 178 poz. 1379, dalej rozporządzenie z 2004 r.). Z dniem 20 listopada 2004 r. utraciło moc rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. nr 138, poz. 742 ze zm., dalej rozporządzenie z 1994 r.). Dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym istotne jest ustalenie, jakie miejsce zajmuje i jakie znaczenie w postępowaniu o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego ma zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. Rozporządzenie to określa w § 2, że organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, wysokości świadczeń z tytułu tego zaopatrzenia, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany w rozporządzeniu organem emerytalnym. Dla realizacji tej kompetencji pod rządem rozporządzenia z 1994 r., organ emerytalny był obowiązany "niezwłocznie zebrać dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości" (§ 5 rozporządzenia z 1994 r.); jednym z nich było zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. (§ 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z 1994 r.). Przepis § 3 rozporządzenia z 1994 r. nakazywał wprost, by komórka organizacyjna właściwa w sprawach osobowych funkcjonariuszy ubiegających się o świadczenia emerytalno-rentowe współpracowała z organem emerytalnym w zakresie udzielania niezbędnych danych przy ustalaniu prawa do świadczeń oraz ich wysokości. W myśl § 9 ust.1 rozporządzenia z 1994 r., komórka kadrowa obowiązana była niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, przy czym zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej sporządzano na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych okresach. Pod rządem rozporządzenia z 2004 r. – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - organ emerytalny wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu na wniosek wnioskodawcy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Organ emerytalny jest obowiązany informować o warunkach i dowodach wymaganych do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz do udzielania pomocy w ubieganiu się o ustalenie tego prawa (§ 4 rozporządzenia z 2004 r.). Zaświadczenie, o którym mowa w pkt 3 ust. 1 § 14, właściwy organ Policji wystawia na żądanie funkcjonariusza (§ 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). W rozporządzeniu z 2004r. normodawca – w przeciwieństwie do rozporządzenia z 1994 r. – oparł się na wnioskowym modelu postępowania o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. W celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń to organ emerytalny może – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem (art. 34 ust. 1 uzef). Kompetencje organu emerytalnego do prowadzenia postępowania wyjaśniającego potwierdzają przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad postępowania. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. (o takiej samej treści normatywnej jak § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r.) nakazuje, by organ emerytalny badał i oceniał całokształt sprawy o ustalenie prawa do świadczeń i ich wysokości na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń zainteresowanego. W razie rozbieżności między przedłożonymi dowodami albo w razie wątpliwości lub podejrzeń co do zgodności dowodów ze stanem faktycznym, ich wiarygodności lub autentyczności, organ emerytalny miał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 14 ust. 2 rozporządzenia z 1994 r.). W rozporządzeniu z 2004 r., obowiązek przedłożenia dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia z tego tytułu, został nałożony na wnioskodawcę (§ 20 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). W świetle cytowanych przepisów regułą jest, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych toczą się dwa postępowania o charakterze administracyjnym: postępowanie jurysdykcyjne przed organem emerytalnym o ustalenie prawa do świadczenia i postępowanie o wydanie zaświadczenia. Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie, zaświadczenie o okresach służby w takich warunkach, sporządzane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających te okoliczności (...), a organ rentowy wydając decyzję winien był dysponować odpowiednim zaświadczeniem komórki kadrowej albo informacją o odmowie wydania takiego zaświadczenia (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 21.5.2003 r., III AUa 2076/ 01, OSA 12/04/27). Jak wynika z przytoczonych unormowań, wydawanie zaświadczeń przez właściwe organy Policji jest związane z postępowaniem jurysdykcyjnym przed organem emerytalnym (a więc postępowaniem podlegającym kontroli Sądów powszechnych), można nawet powiedzieć, że w istocie jest jego elementem. Taka relacja postępowania przed organem emerytalnym i – w ramach tego postępowania - wydania zaświadczenia przez właściwy organ Policji, ma wpływ na sposób i zakres działań w sprawie wydania zaświadczenia oraz ma też swe konsekwencje dla sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, kontrolując postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia sąd administracyjny nie może czynić tego wyłącznie pod kątem przestrzegania przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaświadczeń. Właściwy organ Policji obowiązany jest niezwłocznie – na żądanie zainteresowanego – wydać zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządza się na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Zdaniem Sądu podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, łącznie z przesłuchiwaniem zainteresowanych i świadków a także może zwracać się do biegłych o wydanie opinii. To ten bowiem organ ustala prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wydaje decyzję, a więc rozstrzyga co do istoty sprawy administracyjnej. Tym samym zbędnym jest, by w postanowieniu wydawanym w przedmiocie zaświadczeń organ administracji wypowiadał się o zasadności wystąpienia funkcjonariusza o ustalenie podwyższonej emerytury z racji pełnienia służby w szczególnych warunkach. Ocenę taką przeprowadzi dopiero organ emerytalny. W rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się do określenia zakresu czynności, jakie właściwy organ Policji winien wykonać po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku o wydanie zaświadczenia. Za szerokim rozumieniem obowiązków spoczywających w tym zakresie na komórkach kadrowych Policji opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 16.6. 2004 r., II SA/Bd 74/04, dostępny na stronie internetowej NSA), wskazując, że nie budzi wątpliwości uprawnienie funkcjonariusza do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia przez właściwą komórkę kadrową oraz, że wnioskodawca ma prawo żądać dokonania przez właściwy organ służbowy ustaleń co do tego, czy pełniona służba odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, skutkujących ewentualnym nabyciem uprawnienia do podwyższonej emerytury. Sąd w Bydgoszczy podkreślił, że zaświadczenie to sporządza się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach oraz, że prowadzone przez organ w tym zakresie postępowanie wyjaśniające odpowiadać winno regułom ogólnym wynikającym z przepisów art. 7-9, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Za szerszym obowiązkiem organów Policji pod rządem rozporządzenia z 2005 r. i rozporządzenia z 2004 r. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 01.12.2009 r., I OSK 466/09. Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przy czym wskazać należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ograniczone jest normą zawartą w art. 218 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Za szerszym postrzeganiem swych obowiązków w ramach przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego art. 218 § 2 kpa), w niniejszym postępowaniu opowiedziały się organy obu instancji, analizując – prócz akt osobowych policjanta – także dokumentację przesłaną przez kierowników komórek organizacyjnych, w których Wnioskodawca pełnił służbę oraz dokonując weryfikacji materiałów przekazanych przez zainteresowanego (strona 2 – 8 postanowienia z 13 kwietnia 2010 r., str. 2 – 8 postanowienia z 21 maja 2010 r.). Przejawem takiego działania było w szczególności wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia dotychczas złożonej dokumentacji przez podanie imion i nazwisk osób, mogących potwierdzić narażenie życia i zdrowia przez Wnioskodawcę. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia KMP pismem z [...] marca 2010 r. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w P. w szczególności o przedłożenie oświadczeń i zeznań świadków (k. 9 v akt administracyjnych). Takie działanie organu I instancji służyło także realizacji procedury wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego z [...] maja 2009 r. w sprawie trybu prowadzenia w jednostkach organizacyjnych Policji woj. w. postępowania administracyjnego w sprawie wydawania lub odmowy wydawania zaświadczeń o okresach służby potwierdzających pełnienie przez Policjantów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury ([...]). Podobne działanie organu administracji publicznej zyskało akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z 24.11.2009 r. I OSK 429/09. Jednakże rezultat działań podjętych w niniejszej sprawie narusza zasady odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu dowodowym w toku postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 kpa. W szczególności Komendant Wojewódzki błędnie przyjmuje, że "nie było intencją prawodawcy, by "komórka kadrowa" prowadziła postępowanie wyjaśniające", oraz że "w kompetencjach tych organów nie leży przesłuchiwanie świadków, które ma znamiona ustalania faktów, a nie "potwierdzania" faktów". To organ I instancji pismem z 09 marca 2010 r. trafnie wezwał Wnioskodawcę do podania imion i nazwisk osób, mogących poświadczyć fakty wskazywane przez Wnioskodawcę (k. 27 akt administracyjnych). Uzyskanie oświadczeń części tych osób stanowiło w istocie element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w koniecznym zakresie (k. 29, 30, 36 – 40, 82 – 90, 96, 99, 100, 103, 104 akt administracyjnych). Oświadczenia M. Ł., D. W., T. G., S. W. (k. 37 – 40 akt administracyjnych), stanowiły w istocie dokumenty prywatne, zastępujące zeznania świadków. Organy błędnie pominęły to, że wszystkie te oświadczenia sporządzone zostały według jednego wzorca komputerowego i różniły się jedynie rękopiśmiennie naniesionymi: danymi każdego ze świadków w nagłówku, latami służby, nazwiskiem Wnioskodawcy, nazwą komórki organizacyjnej i podpisem świadka oraz datą (w przypadku świadka S. W. w postaci pieczęci datownika). Takie oświadczenia świadków nie zawierają koniecznych cech indywidualizujacych fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei oświadczenia świadków J. W., B. R., A. H., L. Ch., T. P., J. P., R. Ł., M. M., M. B., R. S. (k. 83-90, 99, 103 akt administracyjnych) są zindywidualizowane, lecz organy obu instancji w istocie je pominęły. Oświadczenia świadków mogły stanowić informację o konkretnych dokumentach, które mogłyby służyć potwierdzeniu określonych faktów, lecz organy kontentowały się jedynie ogólnymi stwierdzeniami, że dane dokumenty – sporządzane według wzorów obowiązujących w Policji – nie mają rubryki zawierającej informację o bezpośrednim i rzeczywistym zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariuszy ani opisu zdarzeń obejmujących tego typu przypadki (k. 104, 105 akt administracyjnych). Z faktu, że w Policji brak w obowiązujących przepisach szczegółowego określenia formy dokumentowania okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, i że w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] grudnia 2009 r. w dużym garnizonie, podległym Komendantowi Miejskiemu Policji w P. nie wydano żadnego zaświadczenia sporządzonego zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. (k. 33 – 34 akt sądowych, bądź uprzednio obowiązujących przepisów) przy uwzględnieniu brakowania części akt (k. 145, 21, 23 – 25, 32 – 33v, 106) bądź ich poufności (k. 95 akt administracyjnych), z przyczyn leżących po stronie organów administracji publicznej, możność wykazania przesłanek z art. 15 pkt 2 ust. 3 uzef, jawi się problematyczną. Skoro art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef obowiązuje od 26 maja 1994 r. (art. 66 in princ. uzef), to obowiązkiem ustawodawcy i normodawcy podustawowego było wprowadzenie takich uregulowań, wzorów dokumentów policyjnych i praktyki organów Policji, które pozwoliłyby na proste i skuteczne gromadzenie danych o faktach wskazujących na spełnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef i zapobiegłoby brakowaniu akt, potwierdzających owe fakty (tak jak przechowuje się w aktach osobowych dokumenty o wykształceniu, stażu pracy i służby, stanie cywilnym etc. funkcjonariusza; choć z uzasadnienia wyroku NSA z 17.10.2007 r. I OSK 2003/06 i wcześniej przywołanych wynika, że w aktach osobowych nie gromadzono takich dokumentów, w tym dotyczących specjalistycznych szkoleń). Wskazuje to na iluzoryczność gwarancji dochodzenia prawa podmiotowego określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef. Organy obu instancji nie oceniły, czy zdarzenia udokumentowane odpisami protokołów powypadkowych z dnia: [...] stycznia 2004 r. i [...] lutego 2009 r. (k. 4 – 8 akt administracyjnych) wskazują na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef. Ocena tych zdarzeń jest konieczna z uwagi na treść normy materialnoprawnej, bowiem Komendant Wojewódzki wskazuje na różnicę w rozumieniu znaczenia przepisu prawnego (str. 8 – 10 decyzji z 21 maja 2010 r.). Należy także zauważyć, że art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef nie uległ zmianie od początku jego obowiązywania (Dz. U. z 1994 r. nr 53, poz. 214). Zmianie natomiast uległ ust. 6 art. 15 uzef – początkowo o charakterze blankietowym – bez jakichkolwiek wytycznych o charakterze treściowym. W wyniku kolejnych nowelizacji ust. 6 art. 15 uzef uległ wzbogaceniu w wytyczne o charakterze treściowym (art. 10 pkt 1 ustawy z 06 lipca 2001 r. – Dz. U. 81/01/877; art. 7 pkt 8 lit. d ustawy z 23.07.2003 r. – Dz. U. 166/03/1609), jednakże w dniu wydania rozporządzenia z 2005 r., nadal nie ma jakichkolwiek wytycznych treściowych w zakresie uregulowania zawartego w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. – z oczywistym naruszeniem art. 92 Konstytucji RP (odpowiednio – wyrok TK z 26.10.1999 r. – K 12/99, OTK 1999/6/120; 16.01.2007 r. – U 5/06, OTK – A 2007/1/3; 31.05.2010 r. – U4/09, OTK-A 2010/4/36; 17.01.2006 r. – U 6/04; OTK – A 1/06/3 pkt III pkt 3; K. Działocha: "Konstytucja RP Komentarz" Wyd. Sejmowe 2001 tom II str. 10-14, 16-35 do art. 92). Brak wskazania, które z podnoszonych i wykazanych przez Skarżącego zdarzeń, nie spełniało przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef, stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania zaświadczenia, właściwy organ Policji winien zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, a nie ograniczyć się w tym zakresie do kontroli akt osobowych Skarżącego, bądź ustalenia, które z dokumentów uległy zniszczeniu czy uznaniu, że brak rubryk w pewnych dokumentach, dotyczących przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 uzef nie pozwala na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 kpa. W konsekwencji w przypadku odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia organ winien w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zostały zbadane, w powiązaniu z innymi dokumentami będącymi w dyspozycji Policji. Winien również przeprowadzić dowody ze zindywidulizowanych oświadczeń funkcjonariuszy, jako dowodów z dokumentów prywatnych. Pominięcie tych obowiązków skutkowało naruszeniem art. 7 w związku z art. 218 § 2 kpa, nakazujących organom administracji publicznej podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi formalne jakie winno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia. Uchybienia te stanowiły inne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Skarżący, mimo nie uzyskania żądanego zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 kpa, winien powołać dotychczas wskazywane przez siebie dowody, w postępowaniu przed organem emerytalnym. Z analizy przedmiotowych przepisów wynika, że nie ma prostej zależności między rozstrzygnięciem Sądu administracyjnego w sprawie zaświadczenia a rozstrzygnięciem Sądu powszechnego, dotyczącym decyzji organu emerytalnego. Wiąże się to z tym, że zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania są jednymi z wielu dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym, który to organ ma kompetencje do samodzielnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Podobne kompetencje ma także sąd powszechny rozpatrujący zaskarżoną decyzję emerytalną i rozstrzygający o istocie sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy administracji publicznej nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności po należytym spełnieniu normy z art. 218 § 2 kpa, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Za takim rozumieniem obowiązków ciążących na organie zobowiązanym do wydania zaświadczenia przemawiała także treść § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1994 r., zgodnie z którym jeżeli do ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości niezbędne są dokumenty, których nie posiadają komórki organizacyjne resortu spraw wewnętrznych, organ emerytalny wzywał zainteresowanego do przedstawienia tych dokumentów. Tak więc dopiero w sytuacji, gdy właściwej dokumentacji nie ma w zasobach jednostek Policji, ciężar udokumentowania podnoszonych twierdzeń na okoliczność naliczenia wysokości emerytury spoczywał na funkcjonariuszach. Rozporządzenie z 2004 r. uregulowało tę materię mniej korzystnie dla funkcjonariuszy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej zobligowane są ustalić, czy w dokumentacji jednostek Policji właściwych z racji pełnionej przez Wnioskodawcę służby, w powiązaniu z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym, znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, kierując się przy tym wskazaniami wynikającymi z treści uzasadnienia wyroku. ja