II OSK 1411/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1069/10 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. II SA/Gl 1069/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. K.K. zwrócił się do Starosty Z. (dalej Starosta) o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w Wysokiej przy ul. W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wnioskowaną przebudowę i rozbudowę ustalając konieczne warunki, jakie inwestor winien spełnić. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła B.P., właścicielka sąsiedniej działki. Podniosła, że część prac objętych wydaną decyzją już wykonano. W dużej części dokonano już przebudowy budynku jednorodzinnego z nadbudową ścian bocznych, podniesieniem budynku i nadbudową ganku. Wymieniono stare poszycie dachowe. Zdaniem strony, obecne zgłoszenie ma na celu legalizację dokonanych zmian architektonicznych, w tym dobudowę od strony zachodniej, która przesłoni dostęp słońca do ganku i okna kuchennego odwołującej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję z [...] grudnia 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że stron postępowania nie zawiadomiono o jego wszczęciu, nie zapewniając im tym samym prawa do czynnego w nim udziału. Odnosząc się do zarzutów B.P. organ wyjaśnił, że w toku postępowania inwestor przedłożył decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] października 1989 r. nr [...], udzielającą K.K. i B.K. pozwolenia na rozbudowę (nadbudowę) przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. O decyzji tej B.P. nie mogła wiedzieć, bowiem bez własnej winy w postępowaniu nie uczestniczyła, stąd zapewne zarzut samowolnej przebudowy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Starostwa Z. nałożył na K.K. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę zacienienia ganku i okna kuchennego B.P. Pismem z dnia 14 maja 2010 r. B.P. podniosła, że inwestycja nie może być prowadzona bez jej zgody z uwagi na bliską odległość nadbudowy (1,60 m) od granicy działek. Wniosek dotyczy nadbudowy budynku nad częścią budynku już istniejącego, który został dobudowany do budynku głównego (wybudowanego w latach 60.) w roku 1997 od strony północno-zachodniej. K.K. nie miał zezwolenia na wykonanie tych robót. Przedłożył wprawdzie kserokopię decyzji z 1989 r., jednak dokonaną w latach 1996-1997 przebudowę i nadbudowę wykonano po upływie ważności tejże decyzji. W konsekwencji strona wniosła o wstrzymanie wydania decyzji załatwiającej wniosek inwestora. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.) Starosta Z. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.K. pozwolenia na wnioskowaną przebudowę i rozbudowę ustalając konieczne warunki, jakie inwestor winien spełnić. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił zalecenia decyzji Wojewody Śląskiego i nałożył na inwestora obowiązek wykonania analizy zacienienia ganku i okna kuchennego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce stanowiącej własność B.P/\. Po przedłożeniu analizy w dniu 10 maja 2010 r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego powiadomiono strony postępowania celem zapoznania się z aktami sprawy. Ustosunkowując się do wniesionych zastrzeżeń organ wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania zgody sąsiada na przebudowę obiektów w odległościach mniejszych niż 3,0 m od granicy działek. Organ nie znalazł podstaw prawnych do wstrzymania wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego dla K.K. Decyzja powyższa, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła B.P. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie otrzymała ani do wglądu podczas zapoznawania z aktami sprawy, ani w drodze jakiejkolwiek korespondencji analizy zacienienia ganku i okna kuchennego, z którą to analizą rzekomo, jak podał organ I instancji, zapoznała się. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że w ramach postępowania odwoławczego B.P. zapoznała się z analizą zacienienia. Zamierzona inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy. Działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku ww. planu symbolem L 34 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sporna inwestycja nie narusza regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie). Przepisy § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia stanowią, że w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku. Przedłożona przez inwestora analiza zacienienia wykazała, że nie zostanie naruszony § 13 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość między budynkiem przesłanianym a przesłaniającym, tj. projektowanym, przy wysokości budynku przesłaniającego do 35 m (a do takich zalicza się obiekt projektowany), winna być nie mniejsza niż wysokość przesłaniania. Warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający. W zaprojektowanym budynku wysokość bezwzględna obiektu przesłaniającego, mierzona od poziomu dolnej krawędzi okna kuchni budynku skarżącej do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, wynosi 4,86 m. Zatem odległość między budynkiem projektowanym a istniejącym na działce skarżącej, wynosząca 6,58 m, jest znacznie większa od wysokości przesłaniania, w związku z czym projektowany budynek nie będzie powodował pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku. Projekt budowlany wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Nie można uwzględnić twierdzenia skarżącej jakoby wniosek inwestora dotyczył nadbudowy budynku nad częścią istniejącego już budynku, który został dobudowany bezprawnie, bo - zdaniem skarżącej - inwestor nie posiadał prawomocnej decyzji na nadbudowę i przebudowę budynku przy ul. Wesołej 2. Sam fakt braku udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Łazy z 1989 r. nie przesądza o braku przymiotu ostateczności przywołanej wyżej decyzji, a z kolei fakt jej wydania powoduje, że istniejący obiekt nie był realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tego też względu nawet ewentualne postępowania zainicjowane przez skarżącą w trybach nadzwyczajnych, czy też przed organem nadzoru budowlanego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 22 sierpnia 2010 r. B.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z [...] lipca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że inwestor chce dokonać nadbudowy i przebudowy budynku, w którym dokonywał już w latach 90. rozbudowy bez posiadanej stosownej prawomocnej decyzji. Zmienił konstrukcję i typ dachu wraz z nadbudową ściany kolankowej, która już spowodowała znaczne zacienienie działki i budynku skarżącej a wskutek wypustu pochyłu dachu skierowanego na działkę skarżącej powoduje znaczne niebezpieczeństwo podczas okresu zimowego wskutek osuwającego się z dachu inwestora śniegu, który spada na wjazd i dojście do klatki schodowej skarżącej. Analiza zacienienia budynku nie przedstawia realnych wymiarów - odległości budynku od granicy między działkami, wysokości i wymiarów okna - co stanowi naruszenie § 60 ust. 1 rozporządzenia, ze względu na spowodowanie po dokonaniu przez inwestora nadbudowy i rozbudowy budynku zacienienia pomieszczenia mieszkalnego z jednym oknem (kuchnia) w budynku skarżącej. W projekcie budowlanym należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m.in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że nie podziela zarzutu skarżącej, że brak w przedstawionej analizie zacienienia budynku skarżącej (okna kuchni) realnych wymiarów odległości budynku od granicy, wysokości i wymiarów okna, stanowi naruszenie § 60 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu brak ten pozostaje bez wpływu na prawidłowość wykonania analizy, potwierdzającej brak zacienienia okna kuchni. Ów przepis rozporządzenia odnosi się do kwestii nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, a nie pomieszczenia kuchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., podniósł w szczególności, że zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (wyrok NSA z 4.7.2001 r., I SA 1768/99, Lex nr 54171). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych Wojewoda nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione pozostawiając wątpliwości i luki. Skarżąca, w różnym kontekście i posługując się różnymi argumentami, podnosiła kilkakrotnie, że zamierzona przez inwestora rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego dotyczy obiektu już w przeszłości rozbudowanego i nadbudowanego, zdaniem strony, samowolnie. Zarzut ten B.P. szczególnie uwypukliła w piśmie z 14 maja 2010 r. podnosząc, że przedmiotowy wniosek dotyczy nadbudowy budynku nad częścią budynku już istniejącego, który został dobudowany do budynku głównego (wybudowanego w latach 60.) w roku 1997 od strony północno-zachodniej. K.K. nie miał zezwolenia na wykonanie tych robót. Przedłożył wprawdzie kserokopię decyzji z 1989 r., jednak przebudowy i nadbudowy dokonał dopiero w latach 1996-1997 a więc po upływie ważności tej decyzji. Zdaniem strony budynek rozbudowany i nadbudowany został samowolnie bowiem wygasła już decyzja udzielająca na roboty takie pozwolenia. Orzekające w sprawie organy zarzutu tego nie zbadały i nie uczyniły kwestii legalności budynku w jego obecnych gabarytach przedmiotem rozważań mimo że ma to zasadnicze znaczenie w sprawie. Udzielenie inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku bezwzględnie wymaga zbadania czy obiekt mający podlegać takim pracom, wybudowany został legalnie. Prawnie niedopuszczalnym byłoby udzielenie pozwolenia na dalszą rozbudowę i nadbudowę budynku wykonanego (choćby w części mającej podlegać zamierzonym pracom) w ramach samowoli budowlanej. Szczególnie wnikliwego zbadania kwestia ta wymaga gdy jedna ze stron postępowania wnosi w tej mierze zarzuty. W decyzji z [...] maja 2010 r. Starosta do zarzutów strony nie odniósł się ani słowem; z akt nie wynika, by dokonywał w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Z kolei Wojewoda rozpoznając wniesione przez B.P. odwołanie wskazał, że fakt, że strona nie uczestniczyła w 1989 r. w postępowaniu zakończonym udzieleniem K.K. i B.K. zgody na pierwszą rozbudowę i nadbudowę budynku "nie przesądza o braku przymiotu ostateczności powołanej wyżej decyzji, a z kolei fakt jej wydania powoduje, że istniejący obiekt nie był realizowany w warunkach samowoli budowlanej". Przytoczony passus dowodzi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, niezrozumienia zarzutu strony, która w piśmie z 14 maja 2010 r. nie twierdziła, że decyzja z 1989 r. nie stała się ostateczna, tylko że rozbudowy i nadbudowy dokonano w okresie kiedy to utraciła ona już ważność. Niewyjaśnienie okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności rozważy legalność obiektu, który w intencji inwestora ma podlegać rozbudowie i nadbudowie. Zbada zatem czy dotychczas wykonane na działce roboty rozbudowujące i nadbudowujące dawny budynek mieszkalny zostały wykonane co do ich zakresu w zgodzie z pozwoleniem udzielonym w 1989 r. i czy stosownie do treści decyzji roboty zostały rozpoczęte w ciągu dwu lat, a rozbudowany bądź nadbudowany obiekt został zgłoszony do użytkowania. W zależności od wyników ustaleń organ podejmie stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Odnosząc się bezpośrednio do treści skargi w części dotyczącej zacienienia przez zamierzoną inwestycję okna kuchennego i ganku w budynku skarżącej Sąd wyjaśnia, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda poprawnie wskazał, że przywołany przez stronę w skardze § 60 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się ani do ganku, ani do kuchni. Stosownie do jego treści, pokoje mieszkalne winny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7°°-17°°. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie niniejszego wymagania co najmniej do jednego pokoju (ust. 2 § 60). W świetle § 60 rozporządzenia ochronie przed zacienieniem podlegają tylko stanowiące pomieszczenia mieszkalne pokoje mieszkalne. Nie należy do nich kuchnia zakwalifikowana w przepisach jako pomieszczenie pomocnicze. Zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia, przez pomieszczenie pomocnicze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów i żywności. Nie stanowi także pomieszczenia mieszkalnego ganek. Przez pomieszczenia mieszkalne rozumieć należy wyłącznie pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 10 rozporządzenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.K., reprezentowany przez radcę prawnego K.K. Skarżący zaskarżył ów wyrok w całości i zarzucił wyrokowi naruszenie: przepisów prawa procesowego: 1. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 62 pkt 1 p.p.s.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny dowodów w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, a także braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że dotychczasowa inwestycja była prowadzona po wygaśnięciu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę, w wyniku czego doszło do dowolnego bo nie znajdującego poparcia w zebranym materiale dowodowym uznania, że uprzednia przebudowa i nadbudowa budynku została dokonana w ramach samowoli budowlanej z uwagi na upływ ważności decyzji z 1989 r.; 2. art. 7 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu istnienia obowiązku organu wydającego pozwolenia na budowę do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia istnienia ewentualnej samowoli budowlanej w przypadku gdy przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ konieczności badania czy poprzednio prowadzona inwestycja była wykonywana w ramach ewentualnej samowoli budowlanej; oraz naruszenie prawa materialnego art. 32 i 35 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winien zbadać uprzednio legalność wzniesionej już budowli skoro oczywistym dla organu było, że poprzednia nadbudowa była prowadzona w ramach decyzji pozwolenia na rozbudowę z dnia 11 października 1989 r. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie [na] rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej przeinaczył stanowisko Sądu I instancji, który to Sąd nie "stwierdził, że skarżący poprzednią nadbudowę tego samego budynku dokonał po upływie ważności decyzji z 1989 r." (s. 4 skargi kasacyjnej). Wojewódzki Sąd natomiast trafnie ocenił, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obu instancji, a Wojewoda także z naruszeniem art. 136 k.p.a., mimo kilkakrotnego podnoszenia tego zarzutu, okoliczności tej nie zbadały i nie uczyniły kwestii legalności budynku w jego obecnych gabarytach przedmiotem rozważań (s. 7-8 uzasadnienia wyroku II SA/GL 1069/10), co Sąd I instancji trafnie uznał za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego należy bowiem co do zasady do organów administracji publicznej, a nie do Sądu administracyjnego I instancji, który może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie stawia, mimo że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej bez uprzedniego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 19.3.2009 r., I OSK 561/08, Lex nr 580375). Wojewódzki Sąd nie prowadził żadnych dowodów uzupełniających, zatem nie doszło do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Skoro Sąd nie prowadził dowodów, nie mógł oceniać wiarygodności i mocy dowodów w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Przewodniczący wydziału ani wyznaczony sędzia nie miał w okolicznościach kontrowanej sprawy obowiązku zarządzenia skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, ani także innych dowodów. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że ewentualne uchybienia dotyczące trybu podejmowania czynności przygotowawczych wskazanych w art. 62 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie dotyczą meritum sprawy a ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą być oceniane, jako naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; wyrok NSA z 22.11.2007 r., II OSK 1544/06, Lex nr 506978, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 238, uw. 4 i M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 344, nb 9). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony wyłącznie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej podniósł np. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (czego nie uczynił), wraz ze wskazaniem normy dopełnienia (w realiach niniejszej sprawy - art. 7 k.p.a.; wyrok NSA z: 26.7.2005 r., FSK 2007/04, Lex nr 175911; 30.11.2005 r., FSK 2396/04, Lex nr 187531; 28.1.2009 r., II GSK 667/08, 481514, 27.4.2010 r., I OSK 87/10, akceptowane przez W. Piątka, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 378). Przepis art. 32 Prawa budowlanego (w brzmieniu t.j. Dz. U. 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm., mającym zastosowanie w kontrolowanej sprawie), składa się z 7 odrębnych jednostek redakcyjnych - ustępów, z których ustęp 1 i 4 podzielone są – każdy z nich - na trzy punkty. Przepis art. 35 Prawa budowlanego składa się z 8 odrębnych jednostek redakcyjnych - ustępów, z których ustęp 1 podzielony jest na cztery punkty. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis Prawa budowlanego skarżący miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Sąd I instancji nie naruszył art. 32 oraz art. 35 Prawa budowlanego. Skoro w toku postępowania administracyjnego pojawiła się uzasadniona wątpliwość co do legalności obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę, bądź uprzedniego wykonania już części prac objętych kontrolowaną decyzją, to koniecznym jest w pierwszej kolejności wątpliwości te usunąć. Gdyby bowiem okazało się, że część obiektu uprzednio została rozbudowana bądź przebudowana z naruszeniem art. 28 ust. 1 bądź rozbudowana naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w okresie istotnym dla oceny legalności wykonanych prac; A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, LexisNexis 2012 s. 372, uw. 3, 4; s. 373, uw. 7), wymagałoby to wówczas zawiadomienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwego organu nadzoru budowlanego i zawieszenia postępowania o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę z wniosku z dnia 1 września 2009 r., do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności dotychczas wykonanego budynku bądź jego części (prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Łodzi z 10.5.2011 r., II SA/Łd 1447/10, Lex nr 795716; Krakowie z 15.4.2011 r., II SA/Kr 184/11, Lex nr 993271). Natomiast w przypadku rozpoczęcia lub wykonania części robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego), wówczas organ winien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (A. Ostrowska – op. cit. s. 338 uw. 8). Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.