I OW 148/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W. i A. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia (...) czerwca 1954 r. znak: (...) w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S. , powiat G. , stanowiącej własność M. W. i T. W. postanowił: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 15 września 2010 r. (data wpływu 23 września 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Małopolskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. J. W. i P. A. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 10 czerwca 1954 r. znak: (...), w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat G. , stanowiącej – w dacie przejęcia – własność M. W. z N. i T. W. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż postanowieniem z dnia 18 października 2005 r., znak: (...) Wojewoda Małopolski przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wniosek. P. J. W. i P. A. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 10 czerwca 1954 r. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 148/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek, stwierdzając w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wyjaśnione, jakiej konkretnie decyzji, wydanej przez który organ, w jakiej dacie i na jakiej podstawie prawnej dotyczy wniosek J. W. i A. W.. W związku z powyższym Kolegium dwukrotnie wezwało wnioskodawców do skonkretyzowania żądania, co zostało ostatecznie uczynione pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r. sporządzonym przez kuratora częściowo ubezwłasnowolnionych A. i J. W. Z treści pisma wynika, że wniosek dotyczy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 10 czerwca 1954 r. Dalej wnioskodawca wskazał, że w przedmiotowej sprawie, nieruchomość ziemska przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym, władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). W ustawie tej nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Kolegium podniosło, że dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich – wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa niepozostających w faktycznym, władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uległo w tym zakresie jednak zmianie na co wskazuje postanowienie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, gdzie Sąd ten wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w trybie ww. dekretu. Wnioskodawca przedstawił również treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., I OW 152/08, gdzie orzeczono, że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, lecz Wojewoda Podkarpacki. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09. Mając na uwadze powyższe wnioskujące Kolegium stwierdziło, że wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należy odnieść się do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. pkt. 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej, nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Małopolski podniósł, iż w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, z. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 10 czerwca 1954 r. znak: L.Rl.IV/6/4/2/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat G. , stanowiącej - w dacie przejęcia - własność M. W. z N. i T. W., wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Wspomniane wyżej dekrety z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych wart. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze. Zmiana nastąpiła, kiedy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/5 przedstawił argumentację, w wyniku której jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, w którym Sąd orzekł, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pogląd taki Sąd powziął w związku z okolicznością, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Z kolei argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła go do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Wojewoda. Zatem wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Sąd odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski rozstrzygnięcie sprawy poddał pod rozwagę Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowy Sączu, a Wojewoda Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W. i A. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 10 czerwca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Skwirtne wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 oraz z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OW 110/10, w których słusznie zaznaczono, ze sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 2 1949 r. – wtedy gdy istniały – należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Jak przyjęto w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda Małopolski. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.