II OSK 1092/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1000/10 w sprawie ze skargi J.K. i M.K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r.. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1000/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 zł. Wyrok został wydany w oparciu o ustalony przez Sąd następujący stan faktyczny: M.K. i J.K. pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o prowadzeniu na sąsiedniej działce nr 1, położonej w R., prac związanych z podniesieniem poziomu terenu, które to działania, zdaniem skarżących, mogły do prowadzić do zaburzenia stosunków wodnych, a także zmniejszenia atrakcyjności ich własnej nieruchomości. Powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przekazał według właściwości Burmistrzowi R., jako organowi właściwemu zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy podniesienie gruntu powodować będzie zmianę stanu wód lub szkodliwe skutki dla nieruchomości sąsiednich. Po raz drugi M.K. i J.K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia 29 lipca 2010 r.. W treści tego pisma ponownie wskazali na prace związane z podniesieniem poziomu sąsiedniej działki, wnosząc o skontrolowanie ich legalności i wydanie decyzji zobowiązującej właściciela działki nr 1 do odwrócenia wprowadzonych zmian. Pismo skarżących z dnia 29 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przekazał Burmistrzowi R. w dniu 2 sierpnia 2010 r. W piśmie przewodnim powołał się na wcześniej wydane postanowienie z dnia 28 czerwca 2010 r. i wskazał, że sprawy ze stosunków wodnych należą do kompetencji Burmistrza Gminy R., a także, że w prowadzonych rejestrach nie figuruje pozwolenie dotyczące obiektu budowlanego na działce ew. nr 1 w R. W dniu 10 sierpnia 2010 r. J.K. i M.K. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zażalenie na przedmiotowe pismo w którym podnieśli, że ich pismo z dnia 29 lipca 2010 r. nie jest kolejnym pismem w sprawie stosunków wodnych, dotyczy bowiem legalności budowli ziemnej powstałej na sąsiedniej działce. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art.123 oraz art. 134 k.p.a. stwierdził, że zażalenie wniesione przez J.K. i M.K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r., przekazujące Gminie R. pismo J.K. i M.K. z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr 1 w R. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 141 par.1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r., na które wniesiono zażalenie, nie jest postanowieniem wydanym na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo budowlane. Jest to pismo przekazujące Gminie R. do załatwienia zgodnie z właściwością pismo M.K. i J.K. z dnia 29 lipca 2010 r., zawierające kolejną interwencję w sprawie podniesienia poziomu działki nr 1 w R., na które nie przysługują żadne środki odwoławcze. M.K. i J.K. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art.123, 124 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 134 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne elementy jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum elementów prawnie skutecznych. Do tych elementów należy: oznaczenie organu wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia i rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania. Ponieważ pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r. zawiera wszystkie elementy konstytuujące postanowienie uznać należy, że w istocie jest ono postanowieniem w przedmiocie przekazania sprawy, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a. Ponieważ, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. in fine, przekazanie sprawy do organu właściwego jest zaskarżalne w drodze zażalenia, błędnie organ II instancji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Sąd I instancji podkreślił, że organ niezasadnie potraktował pismo skarżących z dnia 29 lipca 2010 r. jako kolejne pismo w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych, ponieważ jego treść sugerowała samowolę budowlaną na działce nr 1, która powinna zostać zbadana przez organ w drodze czynności kontrolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a), zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. i art. 124 k.p.a. oraz art. 231 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r., przekazujące Gminie R. pismo skarżących z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr 1 w R. jest postanowieniem w przedmiocie przekazania sprawy, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., a nie skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a., która zgodnie z art. 231 k.p.a. powinna zostać przekazana do organu właściwego do jej rozpatrzenia bez zachowania formy postanowienia, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdzając niedopuszczalność zażalenia od pisma przekazującego skargę do organu właściwego do jego rozpatrzenia, naruszył powyższy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezgodność poczynionych ustaleń dotyczących stanu sprawy z rozstrzygnięciem oraz wydanie nieprecyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r. jest postanowieniem w przedmiocie przekazania sprawy, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a. W jego przekonaniu o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem (podaniem), decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a., jednak przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi, co pozwala przyjąć, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Zakres przedmiotowy jak i podmiotowy postępowania skargowego może dotyczyć wszystkiego, generalnie powinno wskazywać na naruszenie prawa (praworządności) przez organy władzy publicznej, ewentualnie inne podmioty. Postępowanie skargowe załatwiane jest poprzez zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi (art. 237 k.p.a.). Pismo skarżących z dnia 29 lipca 2010 r., dotyczące podniesienia poziomu działki nr 1 w R. jest w przekonaniu skarżącego kasacyjnie skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a., a nie podaniem, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., wszczynającym postępowanie w sprawie, które należy zakończyć poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W stosunku do skargi nie jest możliwe wydanie postanowienia o przekazaniu do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., ponieważ skarga nie jest podaniem. W stosunku do niewłaściwie wniesionej skargi należy podjąć działanie przewidziane w art. 231 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ, który otrzymał skargę, a nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją organowi właściwemu, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przepis ten nie przewiduje dla przekazania skargi formy postanowienia, odmiennie niż art. 65 § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze orzeczenia administracyjnego. Wobec konsekwentnego stanowiska skarżących, że ich intencją jest wniesienie zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 sierpnia 2010 r,. przekazujące Gminie R. pismo skarżących z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr 1 w R., organ II instancji miał, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, bezwzględny obowiązek orzeczenia o niedopuszczalności tego zażalenia. Natomiast naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polega na niezgodności poczynionych ustaleń dotyczących stanu sprawy z rozstrzygnięciem oraz wydaniu nieprecyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Brak konsekwencji Sądu przejawia się w zaleceniach co do dalszego postępowania, w których Sąd zobowiązuje organ, prawdopodobnie I instancji (brak jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia), do zweryfikowania intencji pisma skarżących w drodze czynności kontrolnych. Jednocześnie Sąd przesądził, że skoro pismo skarżących zostało uznane za podanie, to wszczęło ono postępowanie administracyjne. Przedstawione w skarżonym wyroku wskazania są nieczytelne i nieprecyzyjne. Wytyczne nie wskazują również, jakiego rodzaju akt administracyjny powinien organ wydać lub jakiej konkretnie czynności powinien dokonać w wyniku uwzględnienia skargi w ponownym postępowaniu. Stanowi to, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku, ponieważ dowodzi wadliwej oceny w odniesieniu do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W konsekwencji PWINB w Rzeszowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Żądanie zasądzenia kosztów postępowania od skarżących w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej organ wniósł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a różnica w stanowiskach organów i Sądu I instancji wynika z odmiennej interpretacji zarówno treści pisma M.K. i J.K. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 29 lipca 2010 r., jak też pisma tego organu skierowanego do Burmistrza R. w dniu 2 sierpnia 2010r.. Odnosząc się do podniesionych zarzutów podkreślić należy, że w pełni zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdzając niedopuszczalność zażalenia od pisma przekazującego skargę do organu właściwego do jego rozpatrzenia, naruszył powyższy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W dacie orzekania przez organy art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że na organie, który uznał się za niewłaściwy w sprawie ciąży obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu. Ustalenie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) należy do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej. Organ ustala ją w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Podjęcie bowiem aktu administracyjnego przez organ niewłaściwy w sprawie powoduje, że taki akt dotknięty jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto przekazanie podania (sprawy) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi powinno być poprzedzone odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy (postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 1848/09 LEX nr 992503). Podkreślenia wymaga też, że artykuł 65 § 1 k.p.a. stanowił podstawę przekazywania według właściwości jedynie spraw indywidualnych, załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Rozpoznając charakter pisma M.K. i J.K. z dnia 29 lipca 2010 r., organ I instancji, w oparciu o argumenty w nim zawarte oraz charakter żądania ocenił, że nie dotyczy ono nowej sprawy administracyjnej, ponieważ jest kolejnym pismem w sprawie prowadzonej przez Burmistrza R., dotyczącej zmiany stosunków wodnych, wobec czego należało zastosować procedurę przewidzianą w dziale VIII k.p.a. W konsekwencji tego ustalenia organ przekazał powyższe pismo Burmistrzowi . w trybie art. 231 k.p.a. Przekazanie pisma w tym trybie jest natomiast zwykłą czynnością techniczną, która nie podlega kontroli organu administracji wyższego stopnia, a następnie sądu administracyjnego. Nawet gdyby organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji pisma M.K. i J.K. i niewłaściwie skierował to pismo do Burmistrza R. to na pismo przewodnie w przedmiocie takiego przekazania nie przysługuje zażalenie, jak słusznie przyjął organ II instancji. Intencją ustawodawcy jest bowiem wyłączenie możliwości sprawdzenia w toku instancji zasadności takiego przekazania, bez względu na okoliczność, czy zostało ono dokonane słusznie czy niesłusznie. Działanie takie może być weryfikowane jedynie w wyniku skargi na bezczynność celem uzyskania należytego działania organu, w której organ odwoławczy, a następnie sąd administracyjny maja możliwość kontroli właściwego postępowania organów. Skład orzekający Sądu II instancji podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że skoro pismo z 29 lipca 2010 r. zostało uznane za skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a, wyłączona jest możliwość skutecznego wniesienia zażalenia na czynność przekazującą powyższe pismo do właściwego organu. Czyni to zasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. 134 k.p.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zwrócić też należy uwagę na zmianę w zakresie unormowania art. 65 § 1 k.p.a., który z dniem 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organ II instancji nie miał możliwości zastosowania się do wytycznych zaskarżonego wyroku i rozpoznania zażalenia, gdyż z racji orzekania w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy przekazanie podania do organu właściwego nie odbywa się już zaskarżalnym postanowieniem. Końcowo stwierdzić również trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.