II SA/Rz 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. M. na akt Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt i stwierdza, że skarżącemu P. M. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ wydaną dla samochodu [...], nr rejestracyjny [...]; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. P. M. zwrócił się do Starosty o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nadpłatę za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki Renault Clio 1.9 D nr rej. [...], zarejestrowanego w dniu [...] stycznia 2006 r. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04/OTK-A 2006/1/3 stwierdził niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1370) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Aktualnie wysokość opłaty wynosi 75 zł, w związku z czym wnosi o zwrot nadpłaconej kwoty. Niesłuszne pobranie kwoty 425 zł potwierdzają prawomocne wyroki WSA w Rzeszowie (II SA/Rz 109/08, II SA/Rz 649/08). W odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej pismem z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty informując, że opłata została pobrana zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), natomiast przepisy obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie przewidują zwrotu wspomnianej opłaty. Roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu można dochodzić w postępowaniu przed sądami powszechnymi, na podstawie art. 417 1 kodeksu cywilnego. Droga sądowa umożliwi dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, który powinien być reprezentowany przez Ministra Infrastruktury, tj. organ, który akt wydał. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. P. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez: stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty żądanej kwoty, zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej. Podkreślił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu było niekonstytucyjne i sprzeczne z ustawą – Prawo o ruchu drogowym od samego początku obowiązywania. Niewłaściwą jest informacja zawarta w piśmie Starosty z dnia [...] maja 2010 r. o możliwości dochodzenia roszczenia od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Infrastruktury przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/09 roszczenie o zwrot opłaty za kartę pojazdu powinno być skierowane do organu, który opłatę pobrał, oraz że dochodzenie tego roszczenia może mieć miejsce również na drodze administracyjnej. W związku z powyższym wnosi o zwrot opłaty w wysokości bezprawnie zawyżonej. Na to wezwanie P. M. organ nie udzielił mu odpowiedzi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Starosty, skarżący P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu odmawiającego zwrotu kwoty 425 zł oraz stwierdzenie, że jest uprawniony do otrzymania zwrotu tej kwoty. Wniósł również o zasądzenie od Starosty na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi m.in. przytoczył, że za kartę pojazdu dla samochodu marki Renault Clio II, nr rej. [...] zapłacił 500 zł. Pobranie tej opłaty nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), które w zakresie § 1 ust. 1 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. zostało uznane za niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Aktualnie opłata wynosi 75 zł. Podał, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wobec braku reakcji Starosty wnosi skargę do WSA. Kwota nadpłaty została pobrana niesłusznie, a podstawą takiego rozumowania jest przytoczone wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak również prawomocne wyroki WSA w Rzeszowie, powołane uprzednio w piśmie skierowanym do Starosty. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego P. M. kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził, że nie ma w sprawie zdolności sądowej. Niezależnie od powyższego skarga powinna zostać odrzucona z tego powodu, że niniejsza sprawa ma charakter cywilnoprawny, w szczególności podpada pod regulację art. 4171 kodeksu cywilnego. Za dopuszczalnością drogi sądowej dodatkowo przemawia okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego roszczenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, jak i to, że w ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie uregulowano kwestii związanych z nadpłaceniem opłaty za kartę pojazdu. Należy więc przyjąć, iż roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w odpowiedzi na pytanie w przedmiocie dopuszczalności drogi sądowej dla dochodzenia zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. Z mocy art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt (pismo z dnia [...].05.2010 r.) Starosty, odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przede wszystkim za sprawą uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA 2008/2/21), został przesądzony pogląd, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko WSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. NSA wskazał również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wniesienie skargi z powołaniem się na ten przepis wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia 30-dniowego terminu do wniesienia skargi – a w przypadku nieudzielania odpowiedzi na wezwanie terminu 60-dniowego – został wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarżący terminu przewidzianego w powyższym przepisie dochował, wzywając Starostę do usunięcia naruszenia prawa pismem złożonym dnia [...] maja 2010 r., po wydaniu w dniu [...] maja 2010 r. aktu Starosty odmawiającego zwrotu części opłaty, a następnie – wobec nieudzielania przez organ odpowiedzi na wezwanie – składając skargę w dniu 8 lipca 2010 r. Zatem Starosta prawidłowo zastosował tryb rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, kierując do skarżącego pismo, będące aktem organu. Oceniając zaś jego meritum stwierdzić należy, że uprawnienie skarżącego do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu zostało de facto przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3). Otóż w wyroku tym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Skoro więc przedmiotowa opłata został pobrana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z mocy zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 30.10.2000 r., OPK 13/00 (ONSA 2001/2/63), z dnia 15.12.2000 r., OPK 20-22/00 (ONSA 2001/3/104). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu w dacie jego stosowania przez organ administracji, jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł został wydany bez podstawy prawnej. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.07.2008 r., II SA/Po 831/08, WSA w Kielcach z dnia 30.09.2008 r., II SA/Ke 364/08, a także w wyrokach tut. Sądu z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Rz 450/08 i z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Rz 671/08, od którego wniesioną skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r., I OSA 842/09. W wyroku tym NSA stwierdził zasadność odmowy zastosowania przez Sąd I instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w związku z omawianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, zgodnie z Konstytucją, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłaty w wysokości 500 zł, a jedynie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. W świetle powyższego argument Starosty, że pobierając w 2006 r. opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., nie ma więc w sprawie sądowoadministracyjnej istotnego znaczenia. Nadto powyższe rozporządzenie w dacie podejmowania aktu w sprawie zwrotu kwoty 425 zł już nie obowiązywało, a sprawa ta w stosunku do sprawy pobrania opłaty była sprawą nową i należało stosować prawo obowiązujące w dacie podjęcia aktu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Nawiązując do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji uzasadniającej żądanie odrzucenia skargi, przypomnieć należy, że istotnie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07 przyjął, iż dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Uchwała ta, promująca drogę procesu cywilnego, nie wyklucza się jednak z powołaną już wcześniej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, co zostało podkreślone w uzasadnieniu wymienionej ostatnio uchwały. Zaakcentowano w nim, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawanej sprawy cywilnej. Reasumując należy stwierdzić, że sposób dochodzenia zwrotu części uiszczonej opłaty za wydaną kartę pojazdu zależy od wyboru strony – może takiego zwrotu bezpośrednio dochodzić na drodze procesu cywilnego (pozwu o zapłatę opartego na nienależnym świadczeniu), albo na drodze administracyjnej załatwianej przez organ w formie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący P. M. wybrał drogę administracyjną. Z powyższych względów i na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt Starosty z dnia [...] maja 2010 r. i stwierdził, że P. M. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu osobowego marki Clio nr rej. [...], w kwocie 425 zł. Sąd nie stosował art. 152 P.p.s.a., gdyż akt odmawiający przyznania uprawnienia nie nadaje się do wykonania. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z art. 200 tej ustawy.