II SA/Kr 1176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 26 lutego 2003 r., nr V/34/03 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. W dniu 26 lutego 2003 r. Rada Miasta Rabka-Zdrój podjęła uchwałę Nr V/34/03 w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń kanalizacyjnych. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W treści uchwały ustalono, iż budowa kanalizacji będzie realizowana przy współudziale finansowym mieszkańców gminy. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Pa683/09 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej opisaną uchwałę Nr V/34/03 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń kanalizacyjnych. Prokurator zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 143, 144, 145, 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez nałożenie bez podstawy prawnej na właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązku partycypacji pieniężnej w kosztach budowy urządzeń kanalizacji sanitarnej oraz wnoszenia na rzecz gminy opłaty innej niż adiacencka. W oparciu o powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą nałożono na mieszkańców obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń kanalizacyjnych terenie Gminy. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator podniósł, iż w uchwale, jako podstawę nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej powołano art. 143 i 144 ustawy z dnia 30 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami regulują kwestię partycypowania mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, a nie – jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale – kwestię partycypowania mieszkańców w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Strona skarżąca wywodziła, iż Rada Miasta Rabka-Zdrój w zaskarżonej uchwale nałożyła na mieszkańców obowiązek partycypowania w kosztach budowy kanalizacji poprzez wyrażanie zgody na przekopy oraz wnoszenie opłat w kwocie 2.000,00 zł, którego nie można uznać na opłaty adiacenckie, bowiem te, na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalane są w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w oparciu o stawkę procentową uchwaloną przez radę gminy. Prokurator wskazał, iż § 2 Uchwały V/34/03 Rady Miasta Rabka Zdrój stanowi, że udział w kosztach budowy zaliczony zostanie po zakończeniu inwestycji na poczet opłaty adiacenckiej. Zdaniem strony skarżącej nie można jednakże przyjąć, że ma tutaj zastosowanie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno w brzmieniu obowiązującym na dzień 26.02.2003 r. i jak i obecnie, który stanowi, że wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się na poczet opłaty adiacenckiej. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, dokonując wykładni art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że w myśl tego przepisu rada gminy może inicjować wnoszenie świadczeń, które mogą być zaliczane na poczet opłaty adiacenckiej, jednakże nie może to mieć formy aktu normatywnego, a wyłącznie w drodze aktu nienormatywnego tj. postulatu, apelu zwracającego uwagę, że ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich. W ocenie Prokuratora zakwestionowana uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rabka-Zdrój wniosła o umorzenie postępowania. Rada podała, iż w dniu 29 września 2010 roku na sesji podjęła dyskusję nad problemem objętym skargą i postanowiła, że na najbliższej sesji Rady Miasta Rabka-Zdrój podejmie uchwałę w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego z chwilą podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada Miasta Rabka-Zdrój przedłoży wskazaną uchwałę do akt sprawy. W tych warunkach organ wnosi o umorzenie postępowania, ze względu na okoliczność, iż przed dniem rozpoczęcia rozprawy organ uwzględni skargę w całości. Uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 listopada 2010 r. Nr LXIII/464/10 w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały z dnia 26 lutego 2003 r., Nr V/34/03 przedłożono WSA w Krakowie za pismem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 26 lutego 2003 r., Nr V/34/03 w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń kanalizacyjnych. Uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym. Jednakże nawet fakt uchylenia zaskarżonej uchwały na mocy innej uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój nie miałby znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniłoby bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń kanalizacyjnych przewidująca udział właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń kanalizacyjnych poprzez partycypację pieniężną w kosztach budowy w wysokości 2000 zł od budynku (§1 i § 6 uchwały) oraz wyrażeniu zgody na przejścia (przekopy) nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie nazwane w uchwale "dysponentami terenu" i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Powołany przepis ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Podstawy takiej nie stanowią również przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w ich brzmieniu z chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać obowiązków określonych zaskarżoną uchwałą za świadczenie dobrowolne. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.