II SA/Bk 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. M. na niewykonanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 424/09 - oddala skargę.- Skargą złożoną w dniu 22.10.2010 r. J. M. M. zarzucił po raz drugi Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5.11.2009r. sygn. IISA/Bk 424/09. Mocą tego wyroku uchylona została decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].05.2009r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].01.2009r. odmawiające stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu wzroku. Pierwsza skarga na niewykonanie wyroku wniesiona została w dniu 22.02.2010r. i zarejestrowana pod sygnaturą IISA/Bk 190/10. Wyrokiem z dnia 27.05.2010r. sąd oddalił tę skargę stwierdzając, iż organ inspekcji sanitarnej nie pozostawał w bezczynności w załatwianiu sprawy skarżącego po wyroku uchylającym poprzednie decyzje odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie IISA/Bk 190/10, termin do załatwienia sprawy przez organ rozpoczął bieg w dniu zwrotu przez sąd akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie IISA/Bk 424/09. Był to dzień 18.01.2010r. Wniesiona w dniu 22.02.2010r. skarga na niewykonanie wyroku była oczywiście przedwczesna albowiem w dacie jej wniesienia nie upłynęły terminy do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym określone art. 35 kpa. Niezależnie od tego sąd stwierdził wówczas, iż dołączone akta administracyjne świadczą, że organ podejmuje szereg czynności będących następstwem wyroku uchylającego poprzednie decyzje. Nadto sąd zauważył, że w skardze na niewykonanie wyroku strona nie może podnosić zarzutów merytorycznych, związanych z oceną materiału dowodowego albowiem celem tej skargi nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności danego organu. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych przez organ, kolejną skargę na niewykonanie wyroku poprzedziły następujące działania organu i strony skarżącej w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego. W dniu 4.03.2010r. organ sporządził protokół dochodzenia epidemiologicznego, który przesłał w dniu 5.03.2010r. do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (zwanego dalej PWOMP) celem wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej skarżącego. Pismami z dni 10.02.2010r, 29.03.2010r., 26.05.2010r. i 14.07.2010r. organ informował stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, ostatnim pismem do 16.08.2010r. Jednocześnie pismami kierowanymi do PWOMP organ ponaglał sporządzenie orzeczenia lekarskiego. W dniu 19.08.2010r. wpłynęło do organu orzeczenie lekarskie PWOMP w B. numer [...] stwierdzające po raz kolejny brak podstaw do uznania choroby zawodowej u skarżącego. Pismem z dnia 20.08.2010r. organ wystąpił do placówki orzeczniczej o uzupełnienie orzeczenia w zakresie wypowiedzenia się co do zawodowej etiologii zmian zwyrodnieniowych siatkówki oka skarżącego, na którą to prośbę PWOMP odpowiedział pismem z dnia 8.09.2010r., w którym w ogóle zakwestionował rozpoznanie zmian zwyrodnieniowych siatkówki oka skarżącego. W dniu 14.09.2010r. organ przesłał całe akta sprawy do Instytutu Medycyny Pracy w S. będącego jednostką orzeczniczą drugiego stopnia, do której odwołał się skarżący od orzeczenia lekarskiego PWOMP. Z akt sprawy wynika, że równolegle do opisanych czynności organu, skarżący wnosił do akt sprawy szereg pism ponaglających wykonanie czynności i jednocześnie polemizujących z treścią orzeczenia PWOMP numer [...], a także zawierających wnioski o nadanie postępowaniu dowodowemu takiego kierunku, który uwzględniałby zdarzenia z przeszłości świadczące o zawodowym podłożu zaćmy i zmian zwyrodnieniowych siatkówki oka skarżącego. Wszystkie te pisma ostatecznie trafiały do organu I instancji, który przesyłał je jednostce orzeczniczej w S. w ślad za przekazaną wcześniej dokumentacją. Z akt administracyjnych wynika, iż organ we wrześniu 2010r. poinformował stronę o przekazaniu akt do Instytutu Medycyny Pracy w S. i niemożności w związku tym załatwienia sprawy do czasu nadejścia ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Wywiedziona zatem w dniu 22.10.2010r. kolejna skarga na niewykonanie wyroku została wniesiona w momencie gdy organ właściwy do załatwienia sprawy oczekiwał na nadejście ostatecznego orzeczenia lekarskiego. W skardze na niewykonanie wyroku skarżący zarzuca, iż organ po wyroku z dnia 5.11.2009r. doręczonym mu w dniu 18.01.2010r., mimo trzech zażaleń strony, nie rozpoczął kontynuowania przedmiotu postępowania, albowiem nie dokonał szeregu obowiązków ustawowych i nadużył uprawnień zarówno co do wykonania wyroku, jak i procedury oceny zagrożeń a także co do nieegzekwowania od jednostki orzecznictwa lekarskiego wydania koniecznego orzeczenia lekarskiego. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o wyciągnięcie sankcji wobec organu i jego ukaranie, a także o wydanie konkretnych zaleceń zmierzających do poprawnego i szybkiego ukończenia postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, iż w zakresie podniesionego zaniedbania organu w odniesieniu do dochodzenia epidemiologicznego, skarżący zarzuca organowi brak rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22.12.2009r, co w konsekwencji błędnie ukierunkowało postępowanie dowodowe do oceny stwierdzonych schorzeń w kontekście narażenia narządu wzroku strony wyłącznie na działanie ultrafioletu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący powtarza zarzuty podnoszone w poprzedniej skardze na niewykonanie wyroku, która została przez sąd oddalona. Wskazał na bezpodstawność podnoszenia w skardze na niewykonanie wyroku zarzutów merytorycznych związanych z oceną dowodów. Stwierdził, że czynności konieczne do zakończenia postępowania organ podejmował w terminie, a niezałatwienie sprawy jest następstwem oczekiwania na ostateczne orzeczenie lekarskie. Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę skarżący w pismach z dnia 4.12.2010 r. i 16.12.2001r. podtrzymał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w sprawie nie wystąpił stan niewykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 r. o sygnaturze II SA/Bk 424/09. Przede wszystkim spełniony został warunek formalny złożenia przedmiotowej skargi, jakim jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przed ponownym poddaniem kontroli sądu stanu niewykonania wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. (pierwszej dokonano w sprawie II SA/Bk 190/10), skarżący po raz kolejny wezwał organy do jego wykonania. Wezwanie to można wyinterpretować przede wszystkim z jego pism z dnia 10 września 2010 r. i z dnia 14 września 2010 r., wskazujących na obowiązek organów respektowania wyroków sądów i powołujących wprost wyrok z dnia 5 listopada 2009 r. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zasadniczą przesłanką zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku uchylającego zaskarżone wcześniej rozstrzygnięcie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Termin ten wynika z art. 35 Kpa, który stanowi w § 3, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Zgromadzony w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w wykonaniu wyroku tutejszego sądu z dnia 5 listopada 2009 r. Co prawda do dnia wniesienia niniejszej skargi tj. 25 października 2010 r. minęło prawie dziewięć miesięcy licząc od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem (co nastąpiło 18 stycznia 2010 r.), a nie wydano jeszcze orzeczenia kończącego sprawę, to jednak opóźnienie nie zostało przez organ zawinione. Bezsporne jest, że w uzasadnieniu wyroku ze sprawy II SA/Bk 424/09 polecono ponowną ocenę wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem skarżącego a poziomem emisji czynników szkodliwych dla zdrowia w jego środowisku pracy, na które wskazywano w piśmie Centralnego Instytutu Ochrony Pracy z dnia 18 stycznia 2007 r., uwzględnienie okoliczności wypłacania wymienionemu dodatku za pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia, odniesienie się do wcześniejszych postępowań skarżącego dotyczących stwierdzenia choroby zawodowej (s. 9, 10 uzasadnienia wyroku). Wskazano zatem na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bardziej wszechstronnego niż dotychczasowe (poprzedzające orzeczenie z dnia [...] maja 2009 r.), z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy (s. 11 tego uzasadnienia). Zdaniem składu orzekającego obecnie nie można stwierdzić braku aktywności inspekcji powiatowej w podjęciu powyższych czynności. Po wyroku z dnia 27 maja 2010 r., w którym tutejszy sąd nie stwierdził bezczynności uznając przedwczesność tego typu żądań, organ wyjaśniał sprawę w kierunku zgodnym z wytycznymi sądu. Przede wszystkim ponownie zmierzał do oceny związku pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy skarżącego, co jest utrudnione z uwagi na brak informacji dokumentujących warunki pracy wymienionego. Sporządzono protokół dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, organ wystąpił do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wydanie ponownego orzeczenia lekarskiego przytaczając, zgodnie z zaleceniem sądu, stanowiska NSA zajęte w postępowaniach dotyczących chorób zawodowych, po uzyskaniu orzeczenia nr [...] – występował o jego uzupełnienie w kontekście uwag strony, a następnie przesłał akta sprawy wraz z orzeczeniem i odwołaniem strony do Instytutu Medycyny Pracy w S. celem uzyskania orzeczenia w wyższej instancji. Wszystkie powyższe czynności wykonywano bez zbędnej zwłoki, na wpływające pisma reagowano dnia następnego lub w ciągu kilku dni, w sytuacji opóźnień innych podmiotów (PWOMP w wydaniu orzeczenia lekarskiego) – ponaglano do szybszego wykonania czynności (np. pismo z dnia 13 lipca 2010 r.). Również ustosunkowywano się do pism strony, a kierowane do organu wyższej instancji – przesyłano zgodnie z właściwością lub też zwracano uwagę jednostkom orzeczniczym lekarskim na konieczność ustosunkowywania się do treści stale wpływających, nowych pism i wniosków dowodowych skarżącego. Obecnie organ oczekuje na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w S. jako jednostki orzeczniczej drugiego stopnia rozpoznającej odwołanie od orzeczenia PW OMP z dnia [...] sierpnia 2010 r., bez którego nie może wydać własnego orzeczenia i zakończyć sprawy. Zdaniem sądu organ wykazał się inicjatywą w kontynuacji postępowania wyjaśniającego, nie można dopatrzyć się w jego zachowaniu zawinionych zaniedbań czy opóźnień, ewentualnie celowej opieszałości, a tylko takie wady uzasadniałyby uwzględnienie skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a. Przedłużanie postępowania niewątpliwie wynika z konieczności wykonania dodatkowych opinii, a czas ich sporządzenia nie pozwala na jego zakończenie w terminie wskazanym w art. 35 Kpa, przy czym jest to okoliczność uzasadniająca (usprawiedliwiająca) przedmiotowe przedłużenie. Również skarżący był konsekwentnie i kilkakrotnie informowany o niemożności zakończenia postępowania w terminach wskazanych w art. 35 Kpa, co stanowiło dopełnienie wymagania zawartego w art. 36 Kpa. Specyfika postępowania ze skargi na niewykonanie wyroku wyraża się w ograniczeniu kontroli wyłącznie do faktu podjęcia czynności zaleconych przez sąd w wytycznych z uzasadnienia wyroku kasacyjnego. Kontynuowana jest linia orzecznicza pozostawiająca ocenę merytoryczną przedsięwziętych czynności dopiero dla postępowania ze skargi na rozstrzygnięcie kończące (vide np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 04.06.2008 r., I SA/GL 901/07, Lex nr 479800). To stanowisko sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. Dlatego nie mogły być przedmiotem oceny zarzuty skarżącego dotyczące merytorycznej zawartości sporządzanych w sprawie opinii oraz wiarygodności przeprowadzanych dowodów. Skarżący powinien je podnieść w środku zaskarżenia od rozstrzygnięcia kończącego sprawę na etapie administracyjnym, o ile będą jego zdaniem aktualne. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 14 października 2009 r. (I OSK 467/09, Lex nr 573282) w ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Powyższą ocenę w sprawie niniejszej sąd przeprowadził uznając bezpodstawność zarzutów skargi. Taka konkluzja uniemożliwiała uwzględnienie skargi, a więc i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 §1 p.p.s.a., która w tym wypadku jest środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym (vide wyrok NSA z dnia 12.03.2010 r., I OSK 1704/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a jej wymierzenie jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia niewykonywania wyroku. Przedmiotowa grzywna ma zmobilizować organ do respektowania orzeczeń sądowych. Z uwagi jednak na pozytywną ocenę aktywności organu w postępowaniu wyjaśniającym, przy jednoczesnym braku możliwości wydawania w postępowaniu na podstawie art. 154 p.p.s.a. wskazówek co do rodzaju przeprowadzanych dowodów, czy sposobu ich oceny (takie zalecenia zawiera uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 424/09) – skargę na niewykonanie orzeczenia należało oddalić uznając brak konieczności wymierzenia grzywny. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.