II OSK 739/11

Dnia 12 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wytwórni Ekstraktów Słodowych sp. z o.o. w Wolsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Po 859/10 w sprawie ze skargi Wytwórni Ekstraktów Słodowych sp. z o.o. w Wolsztynie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 września 2010r. nr IR.IV-7.71110-247/10 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 859/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę Wytwórni Ekstraktów Słodowych sp. z o.o. w Wolsztynie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 września 2010r. nr IR.IV-7.71110-247/10 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją nr 113/09 z 3 marca 2009 r. Starosta Wolsztyński udzielił ENEA Operator Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV przewidzianych do realizacji w Wolsztynie przy ul. Dąbrowskiego, na dz. nr 179, 133/1, 133/3, 132/2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. z siedzibą w Wolsztynie wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 3 września 2010 r., nr IR.IV-7.71110-247/10 Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie musi być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, a ich upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. z siedzibą w Wolsztynie nie brała udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało jej również doręczone. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 2 sierpnia 2010 r. (IR.IV-7.71110-193/10) orzekł m.in., iż decyzja Starosty Wolsztyńskiego z 3 marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Bezspornym jest zatem fakt, iż Wytwórni Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, iż termin, o którym mowa wart. 129 § 2 k.p.a. wiąże również strony, które faktycznie nie uczestniczyły w postępowaniu, jak i osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania, a o jej wydaniu dowiedziały się z innych źródeł. W ocenie organu Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji z 3 marca 2009 r. do dnia, w którym decyzja stała się ostateczną, czyli 23 marca 2009 r. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe odwołanie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w Wolsztynie 9 sierpnia 2010 r. Zatem odwołanie wniesiono z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego tj. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem termin do wniesienia odwołania określony w tym przepisie odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie doręczono im decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wolsztyńskiego Nr 113/2009 z 3 marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż termin do wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie doręczono im decyzji. Ponadto skarżący podniósł, iż uważna analiza uzasadnienia środka zaskarżenia wskazuje, że intencją skarżącego było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Świadczy o tym już drugi akapit uzasadnienia odwołania, "po ustaniu przyczyny niemożności wniesienia odwołania, korzystając z prawa strony wnosimy odwołanie". Strona wskazała, iż wcześniej nie mogła wnieść odwołania, albowiem organ administracji I instancji konsekwentnie odmawiał jej przyznania statusu strony. Zdaniem skarżącej spółki nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, iż skarżąca spółka winna wnosić o przywrócenie terminu, w sytuacji, gdy uchybienie nastąpiło po stronie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Sąd wskazał przy tym, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wydanie 8 C. H. Beck, s. 598 nb 6, s. 586 nb 3 i 4). Ponadto wskazano, że termin 14 dni do wniesienia odwołania to termin zawity, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Skoro odwołanie wniesione zostało z oczywistym uchybieniem czternastodniowego terminu organ odwoławczy obowiązany był w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co też w niniejszej sprawie uczynił. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji stała się ostateczną w dniu 23 marca 2009 r., a więc do tego dnia strona skarżąca mogła wnieść odwołanie. Natomiast wniesienie odwołania w dniu 9 sierpnia 2010 r., a więc po ponad roku od dnia w którym decyzja stała się ostateczna uznać należy za dokonane z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec powyższego organ zasadnie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jednocześnie w ocenie Sądu między postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a decyzją wydaną w toku nadzwyczajnego postępowania nie zachodzi związek uzasadniający ich połączenie do wspólnego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. w Wolsztynie zaskarżając tenże wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego: 1. art. 133 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. – poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, jednotorowe badanie sprawy, nie wzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności świadczących o celowym pozbawieniu Wytwórni Ekstraktów Słodowych udziału w postępowaniu; 2. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu a priori, że przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sprawie, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do pozbawienia strony udziału w postępowaniu; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności brak wskazania, na jakiej podstawie Sąd ustalił, że organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, iż skarżąca kasacyjnie spółka wniosła odwołanie po ponad roku od dnia w którym decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczną. Skoro skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tej okoliczności to sprawa niniejsza sprowadzała się do wykładni przepisu art. 129 § 2 k.p.a., a konkretnie sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania przez stronę która została pozbawiona możliwości uczestniczenia w tym postępowania poprzez niedoręczenie jej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące brak należytego wyjaśnienia sprawy i nie wzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie zostały należycie uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. wskazać należy, że jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06). Podnieć tym samym należy, że skoro skarżąca kasacyjnie spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualny termin do złożenia odwołania upływał, jak słuszne wskazał Sąd pierwszej instancji, wraz z upływem terminu dla stron którym decyzję doręczono. Tym samym niezasadnym był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Co więcej jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w stanie faktycznym niniejszej sprawy również przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia wszelkie wymogi wynikające z powyżej powołanego przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.