I OSK 1300/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2110/09 w sprawie ze skargi M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. oddalił skargę M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], zwalniający M.S. ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść wydanych w sprawie decyzji, okoliczności faktyczne w jakich doszło do zwolnienia oraz ocenę legalności decyzji stwierdzając, co następuje: Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnił M.S. ze służby w Policji z uwagi na orzeczenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w Lublinie w dniu [...] lipca 2009 r. (które to orzeczenie zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską), całkowitej niezdolności funkcjonariusza do służby w Policji i zaliczenie go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania M. S. uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił ją na dzień [...] października 2009 r., w pozostałej części utrzymując rozkaz w mocy. Organy przyjęły, iż zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji ma charakter obligatoryjny, a orzeczona przez Komisję Lekarską całkowita niezdolność do służby obligowała organ do zwolnienia ze służby. Wobec tego, że funkcjonariusz raportem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zgłosił pisemne wystąpienie ze służby z dniem [...] sierpnia 2009 r. jego zwolnienie ze służby stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wniósł o uchylenie obu rozkazów personalnych i zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że uznanie go za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczenie do trzeciej grupy inwalidzkiej jest tożsame z pojęciem trwałej niezdolności do służby, o której mowa w tym przepisie. Zdaniem wnoszącego skargę, przyjęcie przez organ takiego założenia naruszyło również przepis art. 6, 77 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę, że zwrot "całkowicie niezdolny do służby" oznacza stan obejmujący niezdolność ogólną, obejmującą wszelkie płaszczyzny. Natomiast "trwała niezdolność do służby" odnosi się do okresu na jaki orzeczona zostaje niezdolność do służby. Pojęć tych nie można stosować zamiennie w odniesieniu do tego samego stanu. W realiach przedmiotowej sprawy skarżący został uznany za niezdolnego do służby na czas 3 lat. W takiej sytuacji, jego zdaniem, niezdolność nie ma charakteru trwałego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i powołał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd przyjął, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stanowi on, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W przepisie tym ustawodawca określił tzw. "obligatoryjną" przyczynę zwolnienia, co w przypadku jej zaistnienia rodzi po stronie organu Policji konieczność zwolnienia policjanta ze służby. Jako niesporne przyjął Sąd, że skarżący orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdzonym w dniu [...] lipca 2009 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Krakowie, uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Sąd podkreślił, że organy Policji nie są uprawnione do weryfikowania w jakikolwiek sposób zapadłych orzeczeń komisji lekarskich, bowiem orzeczenia posiadające atrybut prawomocności są dla tych organów wiążące. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do wyjaśnienia kwestii tożsamości pojęcia "trwałej niezdolności do służby", wskazanego w przepisie art. 41 ust. 1 pkt 1, oraz pojęcia "całkowitej niezdolności do służby w Policji" użytego w ww. orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Lublinie. Rozstrzygając powyższą wątpliwość Sąd wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U Nr 79, poz. 349 ze zm.) zawarto precyzyjne unormowania w zakresie orzekania o zdolności funkcjonariuszy podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do służby. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych (...) oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do kandydatów i funkcjonariuszy poszczególnych formacji mundurowych. Rozporządzenie w § 13 ust. 1 enumeratywnie wymienia pojęcia i ustala kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać: 1) określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń, 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego, 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku, 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Innych sformułowań w orzeczeniu o zdolności do służby niż wymienione w § 13 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia, komisja lekarska zamieszczać nie może. Powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia i w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, są pojęciami tożsamymi. Orzeczeniem komisji lekarskiej skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby, wobec czego Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie miał podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W świetle powołanego przepisu nie jest możliwe pozostawanie w służbie funkcjonariusza, w stosunku do którego .została orzeczoną, trwała (tj. całkowita) niezdolność do służby. Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 605/07 oraz z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 258/09, a także w wyrokach z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1338/05 i z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 726/07 – dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w analogicznych do niniejszej sprawy stanach faktycznych i przy takim samym brzmieniu przepisów pragmatycznych, orzekając w przedmiocie prawidłowości zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, uznał ww. pojęcia za tożsame. Wskazana tożsamość wynika z zaznaczonej wyżej cechy trwałości diagnozowanego stanu zdrowia na moment orzekania przez komisję, która nie może inaczej określić trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby, jak tylko przez zastosowanie zwrotu zawartego w powyższym przepisie. Przepis ten nie używa pojęcia "trwałej niezdolności do służby", lecz zawiera pojęcie "całkowitej niezdolności do służby", co przesądza o tym jakich sformułowań obowiązana jest używać komisja lekarska. Całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza – w ogóle, a nie tylko okresowo – możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe, rozumienie "całkowitej niezdolności do służby" wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej, zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5, jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że dokonana przez organ interpretacja wskazanego przepisu była prawidłowa. Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska WSA w Gliwicach zajętego w wyroku z dnia 30 marca 2006 r. o sygn. akt IV SA/GI 91/05 dostępnym także w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 13 rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "całkowicie niezdolny do służby" jest równoznaczne lub zawiera w sobie pojęcie "trwale niezdolny do służby" podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż pojęcia te nie są tożsame. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczenia w trybie art. 188 ustawy P.p.s.a. o uchyleniu rozkazów personalnych obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Plicji, który przewiduje zwolnienie policjanta w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby w Policji, nie definiuje jednak tego pojęcia. Stąd też koniecznym jest wykorzystanie definicji zawartej w rozporządzeniu MSW z dnia 9 lipca 1991 r. Zgodnie z jego § 13 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać stosowny zapis określający zdolność, bądź też jej brak, do pełnienia służby w ogóle lub na określonym stanowisku. W powołanym przepisie Ustawodawca wyróżnił następujące stany zdolności do służby lub jej braku: "1) określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń, 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego, 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku, 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzone pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby." Konfrontując treść powołanego na wstępie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. stwierdzić należy, iż sporne pojęcia całkowitej niezdolności do służby a trwałej niezdolnością do służby nie są tożsame. Ustawodawca rozróżnia ww. pojęcia, zaś sposób w jaki to czyni pozwala przyjąć, iż jest to działanie jak najbardziej świadome i zamierzone. Za całkowicie nieuprawnione i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa uznać należy wszelkie działania zmierzające do obligatoryjnego zwolnienia w oparciu o treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, pracownika Policji, któremu orzeczona została trwała niezdolność do pracy. Skoro bowiem określoną w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przesłanką zwolnienia ze służby jest wyłącznie orzeczenie trwałej niezdolności do służby, to wszelkie orzeczenia Komisji Lekarskich, ustalające każdą inną niezdolność niż trwała, nie będą stanowić przesłanki do zwolnienia ze służby w Policji w trybie art. 41 ust 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy skarżący podkreślił, iż – wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzeczona wobec M.S. w dniu [...] lipca 2009 r. przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w Lublinie całkowita niezdolność do służby nie mogła być podstawą zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji w oparciu o treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący M.S. został wprawdzie uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji z zaliczeniem go do Ill grupy inwalidzkiej, jednakże orzeczone przez WKL MSWiA w Lublinie inwalidztwo ma charakter czasowy. Świadczy o tym chociażby wyznaczony na lipiec 2012 r. termin badania kontrolnego. To z kolei wykluczało możliwość zastosowania przytoczonej normy z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Nadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż przytoczone przez WSA w Warszawie w treści skarżonego orzeczenia, wyroki Sądów nie są jedynymi orzeczeniami rozstrzygającymi sporną kwestię. Istotnym jest fakt, iż w dorobku judykatury istnieje orzecznictwo, które potwierdza słuszność wywodu zawartego w niniejszej skardze. Tym samym przytoczona przez Sąd linia orzecznicza nie jest jednolita, uzasadniając wątpliwości Skarżącego w zakresie braku równoważności pojęć trwałej oraz całkowitej niezdolności dc służby. W szczególności, jeśli zważy się, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest jakiegokolwiek przekonywającego uzasadnienia jurydycznego, dla którego znaczenie pojęciowe zawartych sformułowań miałoby być rozumiane identycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd odwoławczy nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nakazuje zwolnienie policjanta ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych uregulowano tryb orzekania o zdolności funkcjonariuszy do służby oraz rodzaje ograniczeń, kryteria ich zastosowania oraz wpływ na zdolność funkcjonariusza do pełnienia służby. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. jest prawidłowa. Na aprobatę zasługuje także wniosek Sądu, iż działające na podstawie powyższego aktu wykonawczego Komisje Lekarskie nie mogą w swych orzeczeniach zamieszczać innych ocen zdolności niż zawarte w tym przepisie. Zasadnie także Sąd przyjął, iż ocena zdolności, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tzn. całkowicie niezdolny do służby, oznacza, że badana osoba ze względu na schorzenia nie może w ogóle pełnić służby. Sytuacja taka odpowiada użytemu przez ustawodawcę w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciu trwałej niezdolności do służby. Przyjmując powyższy pogląd Sąd pierwszej instancji powołał się na ukształtowane w ciągu kilku ostatnich lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podając przykłady wyroków przyjmujących tożsamość znaczeniową pojęcia całkowitej niezdolności do służby z pojęciem trwałej niezdolności do służby, którym posłużył się ustawodawca. Należy dodać, iż ten kierunek orzecznictwa NSA utrzymuje się nadal przykładowo w wyroku z dnia 23 października 2009 r. I OSK 257/09 oraz późniejszych. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym tę sprawę za przyjęciem tożsamości znaczeniowej obu pojęć przemawia zwłaszcza wykładnia gramatyczna. Słownik języka polskiego (PWN, W-wa 1978) podaje definicję pojęcia trwały jako "zdatny do użytku przez długi czas, dłuższy czas, odporny na działanie czynników zewnętrznych", lecz także jako "nie ulegający zmianom, stały ciągły" (t. III s. 539). Całkowity to "obejmujący całość, nie częściowy, nie ułamkowy, kompletny, zupełny" (t. I s. 229). Analizując zakres znaczeniowy obu pojęć należy dojść do wniosku, iż chodzi tu o taką niezdolność do służby, która eliminuje badanego funkcjonariusza zupełnie i na stałe z możliwości pełnienia służby wskutek braku niezbędnej i wymaganej w tej formacji sprawności fizycznej i psychicznej. Gdyby przyjąć taką wykładnię przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i § 13 ust. 1 rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r. jak przedstawia skarżący to wówczas nie mogłaby zaistnieć sytuacja upoważniająca organ do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie powołanego przepisu ustawy, mimo orzeczenia przez komisję całkowitej niezdolności do służby wywołanej schorzeniami, które uniemożliwiają całkowicie i zupełnie pełnienie tej służby. Błędnie skarżący upatruje naruszenie prawa materialnego przeciwstawiając trwałej niezdolności do służby wyznaczenie przez komisję lekarską terminu kontrolnego badania lekarskiego po upływie 3 lat. Uszło uwadze skarżącego, iż komisje lekarskie określają nie tylko stopień zdolności funkcjonariusza do służby, lecz także stopień inwalidztwa, a stosownie do § 15 ust. 1 analizowanego rozporządzenia orzekają w tym zakresie na podstawie odrębnych przepisów. W tej zaś materii sytuacja zdrowotna badanego może na przestrzeni lat ulegać zmianom, co wywołuje konieczność przeprowadzenia badań kontrolnych dla ustalenia stopnia inwalidztwa. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na kwestię ustalenia zdolności do służby, która w przypadku § 13 ust. 1 pkt 5 po upływie wyznaczonego okresu nie podlega już ponownemu badaniu. Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji za zgodny z prawem na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.