II GSK 1424/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2002/10 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. W. kwotę 770 (siedemset siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2002/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł oraz umorzono postępowanie administracyjne w określonym w decyzji zakresie. Wskazane decyzje zostały wydane po ponownym rozparzeniu sprawy, bowiem wskutek wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 937/08) oraz Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 26/09) organ odwoławczy uchylił poprzednią decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego (zakończonej protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2006 r.) stwierdziły, że przedsiębiorca nie okazał łącznie 30 tarcz tachografu lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach przez kontrolowanych kierowców. W konsekwencji na skarżącego została nałożona kara pieniężna wysokości 15 000 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Jako podstawę nałożenia kary pieniężnej organ wskazał art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: "u.t.d.") oraz lp. 11.4. ust. 1 załącznika do tej ustawy, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., s. 8, ze zm.; dalej jako "rozporządzenie nr 3821/85"). Organ wskazał, że to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. (w ówczesnym brzmieniu), przewidujący wyłączenie odpowiedzialności za naruszenie przepisów cyt. ustawy o transporcie drogowym w przypadku wystąpienia zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W ocenie Sądu pierwszej instancji, działania organów obu instancji były prawidłowe zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Sąd uznał, że wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd wskazał, że w czasie kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano wykresówek kierowców: D. L. (za 1 dzień), K. G. (za 14 dni) oraz L. B. (za 15 dni). Z akt sprawy wynikało również, że K. G. w dniu 1 maja 2006 r. oraz L. B. w dniu 25 lutego 2006 r. porzucili pracę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym stanie rzeczy obowiązkiem skarżącego było udokumentowanie aktywności kontrolowanych kierowców za okres pozostawania przez nich w stosunku zatrudnienia poprzez okazanie w trakcie kontroli wykresówek lub też dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., na który powołał się skarżący wskazując, że nie mógł okazać do kontroli wymaganych dokumentów, bowiem kierowcy K. G. i L. B. porzucili pojazdy. Sąd stwierdził, że wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy i odnosi się do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, zaś w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący (będący koncesjonowanym przewoźnikiem) nie mógł przewidzieć. Nie zachodzi również wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za egzekwowanie przestrzegania przepisów przez kierowców, którymi w wykonywaniu działalności transportowej się posługuje. To do przedsiębiorcy należy bowiem właściwa organizacja pracy kierowców wykonujących przewozy oraz organizacja kontroli przestrzegania przez nich właściwych przepisów. Sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie przez niego wykonywanej działalności, by nie dochodziło do łamania prawa. Sąd stwierdził również, że wprawdzie przedsiębiorca ponosi w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swych obowiązków, jednakże obowiązujące prawo przewiduje możliwość wystąpienia przeciwko takiemu kierowcy ze stosownym powództwem o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez niego szkody w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone przepisami ustawy o transporcie drogowym lub rozporządzenia nr 3821/85, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania. Sąd zauważył także, że w niniejszej sprawie wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do u.t.d., obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. W., który zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary na skarżącego, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy administracji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy organ mógł ustalić, że skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski, - naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy administracji art. 107 k.p.a., poprzez nierozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, - naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi w zakresie nierozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu błędnych ustaleń faktycznych w toku postępowania przed organem I instancji, - naruszenie prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie należytej oceny zgromadzonego materiału w sprawie pod kątem zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 7 u.t.d. – nałożenie kary w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski, - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 poprzez przyjęcie, że obowiązek wyrażony w tym przepisie obciąża przedsiębiorcę w przypadku, gdy kierowca przywłaszczył sobie po zakończeniu pracy wykresówki za okres, w którym był on zobowiązany do posiadania ich przy sobie w pojeździe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził w szczególności, że proponowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 93 ust. 7 u.t.d. czyni ten przepis w zasadzie bezprzedmiotowym i pozbawia go funkcji "wentylu" pozwalającego na odstąpienie od karania przewoźnika w każdym przypadku. W uzasadnieniu wyroku brak jest oceny sytuacji polegającej na porzuceniu pojazdu przez pracownika. Zdaniem strony, jest to sytuacja wyjątkowa i nie można oczekiwać, że przewoźnik będzie przewidywał porzucenie pracy przez pracownika. Konsekwencją błędnej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d. było nierozpoznanie przez Sąd zgłoszonych prze stronę zarzutów natury procesowej, dotyczących postępowania toczącego się przed organami administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wymagają w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, bowiem zarzuty o charakterze procesowym – w okolicznościach rozstrzyganej sprawy – muszą być ocenione przy uwzględnieniu właściwie zinterpretowanych norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d., przepisów ust. 1-3 tego artykułu nie stosuje się jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 93 ust. 7 u.t.d. polegało na nałożeniu kary w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski. Nie ma więc wątpliwości, że ów zarzut zmierza do podważenia zasadności odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. w ustalonym stanie faktycznym, przy czym – jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej – autor skargi kasacyjnej uważa, że wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji było wynikiem wadliwej wykładni tego przepisu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy zastosowaniu językowej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d., nie znajduje uzasadnienia pogląd przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przepis ten odnosi się jedynie do stanów i sytuacji nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznaje za zasadny. Podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji - wskazując na wyjątkowy charakter art. 93 ust. 7 u.t.d. - uznał, iż odnosi się on jedynie do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, stwierdzając jednocześnie, że w rozstrzyganej sprawie nie można dopatrzyć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Nie budzi jednak wątpliwości to, że norma prawna zawarta w art. 93 ust 7 u.t.d. zawiera zwrot niedookreślony, odwołujący się jedynie do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, nie zaś do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, na które wskazywał Sąd pierwszej instancji. Stosując niedopuszczalną wykładnię art. 93 ust 7 u.t.d. poprzez ograniczenie zawartej w nim hipotezy normy prawnej jedynie do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, Sąd pierwszej instancji na podstawie tak rozumianej normy prawnej wywiódł następnie – w sposób nieuprawniony – wniosek, że przypadki losowe nie stanowią podstaw do umorzenia postępowania, chociaż zdarzeń takich nie można przewidzieć. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego kierunku wykładni analizowanej normy prawnej, niezależnie bowiem od przyjętej metody wykładni (nieokreślonej przez Sąd pierwszej instancji), wynik wykładni art. 93 ust 7 u.t.d. nie mógł doprowadzić do nadania tej normie treści wprost sprzecznej z jej brzmieniem. Niezasadny jest zaś kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, co miało być wynikiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek wyrażony w tym przepisie obciąża przedsiębiorcę w przypadku, gdy kierowca przywłaszczył sobie po zakończeniu pracy wykresówki za okres, w którym był on zobowiązany do posiadania ich przy sobie w pojeździe. Zauważyć należy, że w myśl art. 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia nr 3821/85, przedsiębiorca ma między innymi obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia przez co najmniej rok po ich użyciu, przy czym wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane ma także obowiązek okazać lub doręczyć na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, analizowana norma prawna nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że w sytuacji nieoddania bądź przywłaszczenia wykresówek przez kierowcę, którym posługiwał się przedsiębiorca, obowiązek przechowywania wykresówek nie może być dalej aktualny. W takiej bowiem sytuacji – co jest oczywiste – ów obowiązek nie zostaje zrealizowany, jednakże normodawca w przepisach rozporządzenia nr 3821/85 nie przewidział dla takiej sytuacji skutku w postaci uchylenia omawianego obowiązku. Inną rzeczą jest kwestia odpowiedzialności przedsiębiorcy za niewykonanie obowiązku określonego w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, co jednak nie mieści się w granicach omawianego zarzutu. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązany przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji zaniechał rozpoznania zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na art. 134 § 1 p.p.s.a. wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc powołanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 649/10). Odnosząc wskazaną wyżej zasadę do podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego były powołane w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, że zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. musi być uznany za bezzasadny. Inną rzeczą jest, czy i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji poddał kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną z uwzględnieniem tych właśnie zarzutów skargi i czy zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. dał temu stosowny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czego jednak Naczelny Sąd Administracyjny w granicach rozstrzyganej skargi kasacyjnej nie może skontrolować z uwagi na brak stosownego zarzutu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.