VII SA/Wa 2029/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Prezesa ZUS w [...] Oddział ZUS w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej Prezes ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], dalej SPZ ZOZ, o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]), którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] - Inspektorat w [...] ([...]) z dnia [...] stycznia 2010 r., dalej ZUS. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) ZUS ustalił wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne B.S. - pracownika SPZ ZOZ. W wyniku odwołania od tej decyzji Sąd Ubezpieczeń Społecznych Sąd Okręgowy w [...], stwierdził braki w postępowaniu oraz ww. decyzji i zobowiązał organ rentowy do ich uzupełnienia poprzez wydanie decyzji zgodnych z k.p.a. Po uzupełnieniu braków, ZUS wydał [...] stycznia 2010 r. decyzję (nr [...]), którą - na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 83a ust.1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.), zw. dalej u.s.u.s., art. 154 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. - uchylił decyzję nr [...] i ustalił wysokość podstawy wymiaru składek na ww. ubezpieczenia B.S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wystąpił SPZ ZOZ w [...] podnosząc, że decyzję tą wydano z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W punkcie uchylającym decyzje dotychczasową z obrazą art. 155 k.p.a. i w zw. z tym nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w części rozstrzygającej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, że toczące się na skutek odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponadto, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od k.p.a., ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu tylko z urzędu i tylko jeśli nie wniesiono odwołania do właściwego sądu. Z tych względów postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję złożył SPZ ZOZ w [...], wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. Zarzucił obrazę prawa procesowego poprzez: uchylenie decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 k.p.a., wobec braku podstaw do jej uchylenia w tym przepisie przewidzianych i w związku z tym wydanie nowej decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie w zw. z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu zachodzić mogą przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do niewłaściwego sądu. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie (por. postanowienia z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 810/08 i z 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/07), wskazując że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie do kontroli decyzji organów rentowych, wymienionych w art. 84 ust. 4 u.s.u.s. Od decyzji, o których mowa w art. 83a tej ustawy przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Jest bez znaczenia, że jako tryb właściwy do unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany w k.p.a. Ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji dot. podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę ich zasadności poddać kontroli sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Błędne pouczenie w decyzji co do skargi do sądu administracyjnego nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do właściwości tego sądu. Organ wskazał, że od decyzji nr [...] wniesiono odwołanie do Sądu Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie to jest zawieszone wobec jednoczesnego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, co sąd powszechny potraktował jako przeszkodę w kontynuowaniu postępowania odwoławczego. Brak było więc podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Na poparcie swego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Natomiast stwierdził, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w W-wie z 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/08 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stan faktyczny sprawy dotyczył postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. W tym zakresie art. 83a ust. 1-3 ww. ustawy nie miał zastosowania z uwagi na odrębne uregulowanie tej kwestii w art. 83a ust. 4. Dlatego Sąd uznał, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji dot. postępowania o ustalenie uprawnień do emerytur i rent, co oznacza, że wyczerpanie trybu odwoławczego w tego typu sprawach nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Prezes ZUS wskazał ponadto, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji następuje, gdy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania i postępowanie takie jest dopuszczalne, zarzuty dotyczące nieważności nie były przedmiotem oceny organu. Niemniej jednak organ podniósł, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., co w kontekście odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za uzasadnienie braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, z racji stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wydawana jest adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego. Po uzupełnieniu wskazanych przez sąd ubezpieczeń braków decyzji, organ wydał nową decyzję regulującą zaistniały stan faktyczny, eliminując jednocześnie z obrotu poprzednio wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy bądź jej oddalenie, to w pierwszej kolejności odnieść się należy do tej kwestii, gdyż obowiązkiem Sądu jest zbadanie z urzędu swojej właściwości. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 83a ust. 2, który stanowił podstawę prawną decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ rentowy w [...] na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzja ta ma więc charakter formalny, gdyż nie rozstrzyga, czy decyzja ustalająca wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a. Stwierdza tylko, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że postępowanie to może zainicjować tylko ZUS z urzędu. Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany na podstawie k.p.a., do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej - bo nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy - właściwy jest sąd administracyjny. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi Prezesa ZUS zawarty w odpowiedzi na skargę nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym niemniej należało podzielić stanowisko organu przemawiające za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, uznały, że art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to tylko wtedy, gdy od takiej decyzji nie wniesiono odwołania do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. W ocenie Sądu, nie ma również podstaw, aby tak okreslony podział właściwości pomiędzy sądami powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji złożenia odwołania od decyzji do sądu powszechnego. Za taką wykładnią przemawia argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań wymienionych w ust. 1 i 2 ww. przepisu. W ust. 1 tego przepisu ustawodawca bowiem wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Natomiast w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie było podstaw do przyjęcia, że w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł być uwzględniony zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.