II OSK 383/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 407/09 w sprawie ze skargi "[...]" w Ł. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną 1. "[...]" J. J., T. J. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. (dalej zwana "Spółką") w dniu 24 lipca 2009 r. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Sztumie z dnia [...] lipca 2009, nr [...], którą organ po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił zatwierdzenia projektu technologicznego zakładu. Decyzja została doręczona Spółce w dniu 9 lipca 2009 r. 2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009, nr [...] Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku, na podstawie art.134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. 3. Spółka w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art.40 § 1, 57 § 5 pkt 2, art.124 § 1 i art.125 § 3 K.p.a. Ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik w dniu 7 lipca 2009 r. przesłał do inspektoratu listem poleconym pismo w sprawie wraz z pełnomocnictwem. Organ doręczając wydaną decyzję stronie a nie pełnomocnikowi naruszył art.40 § 2 K.p.a. Z tego względu termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I. instancji nie rozpoczął biegu. Brak było podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art.134 K.p.a. 4. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że dostarczone pełnomocnictwo datowane jest na dzień 21 sierpnia 2009 r. czyli obejmuje okres po wydaniu decyzji organu I. instancji. Spółka w marcu 2009 r. zwróciła się z prośbą o kierowanie wszelkiej korespondencji na jej adres. 5. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., III SA/Gd 407/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik – radca prawny L. T., w dniu 7 lipca 2009 r. wysłał listem poleconym do Powiatowego Inspektora Weterynarii pismo do którego, jak w nim stwierdził, dołączone było pełnomocnictwo. Pismo wpłynęło do organu [...] lipca 2009 r. i w tym samym dniu organ wydał decyzję nr [...]. Organ administracyjny bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa ponieważ z chwilą zgłoszenia się pełnomocnika należy mu doręczać pisma (art.40 § 2 K.p.a.). Jeżeli do pisma nie zostało dołączone pełnomocnictwo, to był to brak formalny i rzeczą organu było wezwanie wnoszącego pismo do złożenia pełnomocnictwa na piśmie w terminie siedmiu dni, a następnie w razie bezskuteczności wezwania pozostawienie pisma bez rozpoznania (art.64 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas doręczenie decyzji stronie byłoby prawnie skuteczne. Rację ma skarżący twierdząc, że zachował termin z art.57 § 5 pkt 2 K.p.a. odpowiadając na pismo organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2009 r., uprawniające go do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Organ winien uwzględnić czas konieczny dla przesyłki pocztowej w formie której, skarżący miał prawo zająć ostateczne stanowisko w sprawie. Organ naruszył art.64 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I. instancji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia było przedwczesne. 6. Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego zmianę w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania spraw ze skarg kasacyjnych na wyroki o IIl SA/Gd 407/09 i III SA/Gd 433/09 (art.111 § 2 P.p.s.a. ). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.57 § 5 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów o terminie do czynności nieograniczonej terminem; niewłaściwe zastosowanie art.40 § 2 K.p.a. przez przyjęcie obowiązku doręczenia pisma pełnomocnikowi w sytuacji, gdy organ nie miał wiedzy o ustanowieniu pełnomocnictwa; niewłaściwe zastosowanie art.64 § 2 K.p.a. przez nałożenie na organ obowiązku wyjaśnienia, czy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Sąd niezasadnie zastosował art.57 § 5 K.p.a. do skutków złożenia pełnomocnictwa mocującego do występowania w postępowaniu w imieniu strony. W tym przypadku należy rozdzielić czynność ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego w toku postępowania, która jest ograniczona terminem (art.57 § 5 K.p.a.) od czynności złożenia pełnomocnictwa (tj. czynności nieograniczonej terminem), do której należy stosować przepisy normujące oświadczenia woli oraz skutki ich złożenia (art.56 i art.61 § 1 K.c.). Pełnomocnictwo jest skuteczne względem drugiej strony danej czynności dopiero gdy wiadomość o tym zdarzeniu dojdzie do niej w taki sposób, aby mogła się z nim zapoznać. Żaden z przepisów K.p.a. nie wprowadza terminu zawitego do złożenia pełnomocnictwa. Decyzja została wysłana przez organ I. instancji przed otrzymaniem pełnomocnictwa i winna zostać doręczona stronie (art.40 § 1 K.p.a.). Organ I. instancji nie miał obowiązku zastosowania art.40 § 2 k.p.a., albowiem w chwili nadawania przesyłki nie miał wiedzy o fakcie ustanowienia pełnomocnika. Sąd I. instancji błędnie zastosował art.64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do doręczenia decyzji. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również data udzielenia pełnomocnictwa tj. 21 sierpnia 2009 r. ponieważ data wydania dokumentu określa również pierwszy dzień ustanowienia danej osoby pełnomocnikiem w myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wszelkimi dalszymi tego konsekwencjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Punktem wyjścia jest ustalenie stanu faktycznego dotyczącego pisma strony z dnia 6 lipca 2009 r. Nie jest bowiem kwestionowane, że pismo to miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydania decyzji w I.instancji w dniu [...] lipca 2009 r. Pismo strony z dnia 6 lipca 2009 r. zostało podpisane przez radcę prawnego L. T., który powołał się na pełnomocnictwo udzielone mu przez stronę i zaznaczał, że kopię pełnomocnictwa dołączył do tego pisma. W toku dalszego postępowania administracyjnego oraz w ramach postępowania sądowego nie została zakwestionowana adnotacja (na piśmie z dnia 6 lipca 2009 r. oraz na kopercie, w której pismo zostało przesłane pocztą) mówiąca o tym, że dokumentu pełnomocnictwa jednak nie dołączono. Na takiej podstawie pełnomocnik organu odwoławczego dowodzi w skardze kasacyjnej, że (1) skarżący w zakreślonym terminie 14 dni ustosunkował się do całokształtu materiału zgromadzonego przez organ I instancji, (2) decyzja została wysłana przez organ I instancji przed otrzymaniem pełnomocnictwa, (3) doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. stronie, a nie jej pełnomocnikowi było prawidłowe i skuteczne. Z tą argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny się nie zgadza. Przede wszystkim trafnie Sąd I. instancji podkreślił, że jeżeli "do pisma - mimo przeciwnego oświadczenia - nie zostało dołączone pełnomocnictwo, to zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, był to brak formalny, o którym mowa w art.64 § 2 k.p.a. i rzeczą organu było wezwanie wnoszącego pismo do złożenia pełnomocnictwa na piśmie w terminie siedmiu dni a następnie w razie bezskuteczności wezwania pozostawienie pisma bez rozpoznania. Wówczas dopiero doręczenie decyzji stronie byłoby prawnie skuteczne." (s.2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Rzeczywiście, taka wykładnia art.64 § 2 K.p.a. nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym: "Czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nie przedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art.103 k.c. i 104 k.c., zaś nie przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art.64 § 2 k.p.a. Nie uzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania." (wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 318/08); por. również w szczególności wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1701/09; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05; wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10; wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Go 196/10; wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/Go 324/09; wyrok WSA z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 691/08, wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II SA/Op 238/08). W aktach sprawy w ogóle nie ma żadnego pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym, co wcale nie oznacza, że działanie Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wydającego zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. było prawidłowe. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. (art.33 § 2 K.p.a.). Jednak wydając to postanowienie organ odwoławczy przyjął, że dniem doręczenia decyzji, a zarazem dniem początkującym bieg terminu do wniesienia odwołania był dzień 9 lipca 2009 r., pomimo że nie zostało wyjaśnione (wbrew obowiązkowi organu określonemu w art.64 § 2 K.p.a.) czy strona w postępowaniu działała osobiście czy przez pełnomocnika. Po drugie, skoro skarga kasacyjna ocenia, że "skarżący w zakreślonym terminie 14 dni ustosunkował się do całokształtu materiału zgromadzonego przez organ I instancji" pomimo, że ustosunkował się radca prawny L. T. (choć nie przedkładający pełnomocnictwa), to nie można w tej samej skardze kasacyjnej twierdzić, że organowi nie było wiadomo, aby strona działała przez pełnomocnika. Te dwa stwierdzenia wzajemnie się wykluczają. Skoro więc zdaniem organu skuteczne było ustosunkowanie się do wyników postępowania administracyjnego pismem z dnia 6 lipca 2009 r. podpisanym przez pełnomocnika, to niedopuszczalne było doręczanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, który już wcześniej działał w imieniu strony (art.40 § 2 K.p.a.). W konsekwencji nie można uznać ze trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia artykułów 40 i 64 K.p.a.: gdyż (1) albo organ naruszył art.64 § 2 w zw. z art.40 § 2 K.p.a., nieprawidłowo doręczając decyzję stronie z pominięciem pełnomocnika, bez wezwania strony do doręczenia pełnomocnictwa na które powołał się pełnomocnik, (2) albo też zarzuty skargi kasacyjnej są niewiarygodne z powodu wewnętrznej sprzeczności, tj. uznając za skuteczne pismo pełnomocnika z dnia 6 lipca 2009 r., równocześnie skarga kasacyjna utrzymuje, że organowi nic nie było wiadomo o fakcie ustanowienia tego pełnomocnika i dlatego organ nie musiał wzywać do przedłożenia brakującego pełnomocnictwa i mógł skutecznie doręczyć decyzję bezpośrednio stronie. Prawidłowo odpowiedź strony na skargę kasacyjną zwraca uwagę, że pełnomocnictwo z dnia 21 sierpnia 2009 r. nie ma dla tego sporu żadnego znaczenia, gdyż upoważnia ono do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Pełnomocnictwo to nie stanowi również dowodu, że uprzednio nie zostało udzielone pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.