I OSK 1409/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 450/10 w sprawie ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 450/10 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...]w przedmiocie zasiłku celowego oraz z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddalił skargi oraz przyznał na rzecz adwokata Ł. G. kwotę 1200,00 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Zaskarżonymi przez M. P. decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 zostały utrzymane w mocy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa: z dnia 6 października 2009 r. nr [...]odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych, z dnia 13 października 2009 r. nr [...]odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych, z dnia 23 października 2009 r. nr [...]odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych, z dnia 27 października 2009 r. nr [...]odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych i z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [...]odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaległych i bieżących opłat czynszowych. Podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z wyjątkiem decyzji nr [...] stanowił art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja nr [...] wydana została na podstawie art. art. 8 i 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach: M. P. złożył w organie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w dniach 4 kwietnia 2008 r., 30 stycznia 2009 r., 15 czerwca 2009 r., 6 sierpnia 2009 r. i w dniu 11 sierpnia 2009 r. wnioski o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych. Prezydent Miasta Krakowa po rozpoznaniu wniosków wydał decyzje w dniach: 6 października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 104, 107 i 108 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, 4,art. 8, art. 14, 11 ust. 2, 14,17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 102, 104, 106 i 109 ustawy o pomocy społecznej i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych; w dniu 13 października 2009 r. decyzję nr [...] na tej samej podstawie prawnej o odmowie przyznania M. P. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych, w dniu 23 października 2009 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych, w dniu 27 października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących i zaległych opłat czynszowych oraz w dniu 2 grudnia 2009 r. decyzję nr [...] również na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie zaległych i bieżących opłat czynszowych. Wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji nr [...] poprzedziło postępowanie przed organami administracji, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 1 lipca 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 stycznia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych z powodu niewykazania przez organ pierwszej instancji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ww. zasiłku. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że jeżeli dana osoba ubiega się o przyznanie pomocy społecznej i złoży wniosek, stan faktyczny sprawy dotyczący sytuacji dochodowej strony jest badany z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przez stronę. Z tego powodu w przypadku złożenia wniosku o jednorazowe świadczenie pieniężne, stan faktyczny ulega zmianie po upływie miesiąca i w tym zakresie należy rozważyć występowanie w sprawie tożsamości stanu faktycznego, który jest między innymi elementem przyjęcia ogólnie tożsamości rozpoznawanej sprawy z uprzednio rozpoznawaną sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji. Organ pierwszej instancji przyjął natomiast dowolnie, że w sprawie ww. zasiłku dla M.P. wydana została już decyzja, która stała się ostateczna. Wydanie decyzji nr [...] poprzedziła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [...]uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego.2009 r. nr [...] o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących i zaległych opłat czynszowych i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania z tym zastrzeżeniem, że organ pierwszej instancji przekroczył granice swobodnego uznania, wybiórczo prowadząc postępowanie wyjaśniające i przyjmując za prawdziwe twierdzenia bez poparcia ich dowodami, wskazując na kwestie wynajmu przez skarżącego mieszkania, oceny wartości mieszkania i wysokości zobowiązań skarżącego. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [...] została wydana w następstwie uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...]decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 maja 2009 r. nr [...]odmawiającej przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na oparcie postępowania wyjaśniającego na notatkach służbowych, które nie mogą stanowić dowodu w świetle postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji ustalił w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wysokość dochodu skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. W sprawach nr [...] i nr [...] organ ustalił, że skarżący pobiera rentę w wysokości 467,62 zł miesięcznie, orzeczoną na czas określony do 31 grudnia 2010 r., przy czym wedle oświadczenia po potrąceniu mu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku dla osoby bezrobotnej zostaje kwota 311,95 zł. W ten sposób nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy czym organ zauważył, że skarżący na okoliczność potrąceń nie przedstawił żadnych dowodów na piśmie. W sprawie nr [...] organ rozpatrywał prawo M. P. do zasiłku celowego specjalnego z uwagi na przekroczenie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o prawo pomocy kwoty 477 zł uprawniającej do przyznania zasiłku celowego. Na dochód w listopadzie 2007 r. złożyła się bowiem renta inwalidzka w wysokości 415,88 zł oraz zasiłek stały w wysokości 81,44 zł, łącznie był to dochód w kwocie 497,32 zł. Dochodem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją nr [...]była ponownie renta w wysokości 467,62 zł, pomniejszona o potrącenia, ostatecznie wynosząca kwotę 311,95 zł. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją nr [...] dochodem skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o prawo pomocy była kwota 166,95 zł otrzymana tytułem zasiłku okresowego, nie przekraczająca kryterium dochodowego. W sprawach, w których skarżący nie osiągnął kryterium dochodowego organ pierwszej instancji zauważył, że pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek formalnoprawnych istotnym dla rozstrzygnięcia jest ocena prawa skarżącego do zasiłków celowych z punktu widzenia istnienia szeroko pojmowanej współpracy skarżącego z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W sprawie, w której przekroczył kryterium dochodowe również organ zauważył, że prawo do zasiłku celowego specjalnego musi uwzględniać sposób współpracy skarżącego z organem. W sprawie zakończonej decyzją nr [...]organ zarzucił M. P. brak współpracy wynikającej z faktu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w związku z tym niemożnością ustalenia aktualnej sytuacji materialnej zdrowotnej czy rodzinnej skarżącego, podając, że z racji ponownego rozpoznania sprawy pracownik socjalny w dniach 23 września 2009 r. i 28 września 2009 r. udał się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastano skarżącego. Z tego względu wysłano wezwanie zobowiązujące skarżącego do przebywania w miejscu zamieszkania w dniu 23 października 2009 r. celem przeprowadzenia wywiadu. M. P.przysłał do organu pismo informujące, że w tej dacie nie będzie przebywał w mieszkaniu z racji badań lekarskich, przy czym nie przedstawił żadnego potwierdzenia swojego usprawiedliwienia. Tej samej treści odpowiedź przyszła od skarżącego po przesłaniu mu kolejnego zawiadomienia o wywiadzie środowiskowym mającym się odbyć w dniu 23 listopada 2009 r. Skarżący nie stawił się w każdej z rozpoznawanych spraw na wyznaczoną na dzień 1 października 2009 r. rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia kwestii m.in. wynajmu mieszkania czy zamiany na mniejsze w celu poprawy sytuacji finansowej. Poinformował jedynie organ, że uniemożliwia mu obecność postępujące schorzenie i niepełnosprawność, przy czym nie przedstawił żadnego zaświadczenia lekarskiego. W sprawach nr [...],[...],[...] i [...] organ przeprowadził z M. P. wywiad środowiskowy, który odbył się w dniu 11 sierpnia 2009 r., niemniej jednak zdarzenia wynikłe z tego wywiadu również stały się podstawą do przyjęcia, że M.P. nie współpracuje z organem w kwestii rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Skarżący, twierdząc w trakcie wywiadu, że posiada zadłużenie w kwocie 45 000 zł odmówił podania nazwisk pożyczkodawców. Nie okazał żadnych faktur za media ani też faktur za zakupione leki, w związku z czym wezwano go pismem z 13 sierpnia 2009 r. do wykazania posiadanych zobowiązań, w tym decyzji o potrąceniu mu z renty kwoty nienależnie pobranego świadczenia i poniesionych kosztach użytkowania mieszkania. Skarżący odpowiedział, że nie posiada decyzji o potrąceniu, a pozostałe kwestie już dostatecznie wyjaśnił z organem, co jak organ zauważył, nie jest prawdą. Podana przez skarżącego kwota wydatków nie jest w ocenie organu wystarczająco udowodniona. W związku z powyższym organ w ww. sprawach ustalił z urzędu, że w roku 2009 M.P. regulował systematycznie płatność za energię elektryczną, w czerwcu 93,14 zł, i 104,77 zł, lipcu 102,77 zł, w sierpniu 102,77 zł. Należności za gaz regulowane są systematycznie, co dwa miesiące w kwocie 60 zł. Organ ustalił też, że w dniu 4 czerwca 2009 r. skarżący uregulował jednorazowo zaległość czynszową wpłacając kwotę 5525,14 zł a w sierpniu 2009 r. kwotę 1266,74 zł. Na dzień 8 września 2009 r. skarżący nie posiadał żadnego zadłużenia w spółdzielni. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 11 sierpnia 2009 r. pracownik socjalny zauważył też, że w mieszkaniu skarżącego zostały wymienione okna we wszystkich pomieszczeniach. Poproszony o wyjaśnienie źródeł pochodzenia środków pieniężnych na wymianę okien skarżący podał, że zostały one wymienione na koszt Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Organ ustalił w związku z tym, że koszt wymiany okien to kwota 5330 zł. Dofinansowanie ze strony spółdzielni wyniosło jedynie 1680,44 zł, natomiast pozostałą kwotę pokrył skarżący we własnym zakresie. Powyższe ustalenia stały się dla organu pierwszej instancji podstawą do przyjęcia, że skarżący nie tylko nie współpracuje z organem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, ale też przyjęcia, że w sytuacji finansowej skarżącego występują dysproporcje. Skoro w sprawie nr [...],[...] i [...] skarżący osiąga jedynie dochód w wysokości 467,62 zł, to nie jest możliwym w ocenie organu pokrycie przez skarżącego czynszu do spółdzielni i mediów, w sumie przekraczających kwotę renty, tym bardziej po potrąceniu, jak oświadcza skarżący, a także pokrycie przez niego jedynie z renty zadłużenia czynszowego i kosztu wymiany okien. Tym bardziej gdy jedynym dochodem była kwota zasiłku okresowego, jak w sprawie [...]. W sprawie zakończonej decyzją [...]organ zauważył nieścisłość w wyjaśnieniach skarżącego polegającą na tym, że M.P. składając wniosek o pomoc w dniu 15 czerwca 2009 r. podał, że znajduje się w dramatycznej sytuacji materialnej i posiada znaczne zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu. Natomiast jak ustalił organ z urzędu – w dniu 4 czerwca 2009 r. skarżący uregulował zaległość czynszową, wpłacając jednorazowo 5525,14 zł. Organ I instancji stwierdził, że brak współpracy z organem i ujawnione dysproporcje w dochodach i wydatkach stanowią w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej podstawę do odmowy przyznania pomocy społecznej, również w sprawie o przyznacie zasiłku celowego specjalnego. W sprawie zakończonej decyzją [...], w której organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego podstawą odmowy przyznania M.P. zasiłku celowego na pokrycie zaległych i bieżących opłat czynszowych było przyjęcie, że skarżący celowo utrudnia przeprowadzenie z nim wywiadu, okoliczność znana organowi z urzędu, że skarżący nagminnie nie współpracuje z ośrodkiem pomocy społecznej, systematycznie składając wnioski o pomoc, będące powieleniem uprzednio złożonych, odrzucanie wszelkich propozycji organu w kwestii wynajmu czy zamiany zajmowanego mieszkania oraz nieusprawiedliwione niestawienie się na wyznaczoną w tej sprawie rozprawę. Organ zauważył, że M.P. notorycznie składa fałszywe oświadczenia. Nigdy nie podał, że jest właścicielem działki. Natomiast jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 14 lipca 2009 r. w Kancelarii Notarialnej w Myślenicach skarżący zawarł akt notarialny, na podstawie którego sprzedał działkę położoną w miejscowości B., w gminie Z., należącą uprzednio do jego matki. Po rozpatrzeniu wniesionych przez M. P. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało wymienione na wstępie decyzje. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta Krakowa, przyjmując, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą chorą, cierpi na przewlekłe schorzenia. Dochód skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (z wyjątkiem sprawy [...]). Organ podkreślił, że w sprawach o przyznanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych organ administracyjny wydaje decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego i zwrotnego w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i właściwie uzasadnił swoje stanowisko, szczegółowo wskazując z jakich powodów odmówił przyznania zasiłku opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów. W każdej z rozpoznawanych spraw organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że obowiązkiem osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jako przejaw braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji niestawianie przez skarżącego na wezwania pracownika socjalnego, nieprzedstawianie żądanych dokumentów i wprowadzanie w błąd organu. M. P. pomimo posiadanych możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej przez m.in. wynajęcie części mieszkania czy też jego zamianę na mniejsze nie chce z nich skorzystać. Co więcej, oświadczył, że udostępnił pokój studentowi za darmo, co w ocenie organu świadczy o marnotrawieniu posiadanych możliwości w sytuacji, gdyż mógłby wynająć pokój i osiągać dodatkowy dochód. Ponadto organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski wskazujące na to, że w sprawie skarżącego występują dysproporcje, o których stanowi art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z zebranych dokumentów w sprawach gdzie skarżący dysponuje dochodem w kwocie 467,62 zł miesięcznie, opłaca regularnie czynsz w kwocie 410,07 zł miesięcznie, należności za energię elektryczną w wysokości 100,00 zł miesięcznie, za gaz w wysokości ok. 60,00 zł, dokonuje zakupu żywności, leków oraz innych niezbędnych rzeczy. Ponadto skarżący wymienił okna, co związane było z kosztem około 5000,00 zł oraz jednorazowo wpłacił znaczną kwotę zaległości czynszowych. Powyższe dane świadczą o tym, że M. P.posiada źródło dochodów lub zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego. Organ zauważył też, że M.P. w sprawach [...] i [...] składał nieprawdziwe oświadczenia majątkowe, w których nie wykazywał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w B.. Organ ustalił bowiem, że w dniu 14 lipca 2009 r. w Kancelarii Notarialnej w Myślenicach M. P. na podstawie zawartej umowy sprzedał działkę położoną w B. a obecnie organ I instancji ustala wartość sprzedanej nieruchomości. W sprawie [...] , której przedmiotem rozpoznania był zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że M. P. osiągając dochód w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku o pomoc (3 grudnia 2007 r.) w wysokości 497,32 zł przekroczył kryterium dochodowe, a prawo do zasiłku celowego może być rozpoznane jedynie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. w sytuacji w szczególnie uzasadnionej potrzebie. Organ nie znalazł w przypadku M.P. takiej potrzeby z uwagi na stwierdzony i w tej sprawie brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialne i z powodu dysproporcji w ujawnionych dochodach a wydatkach. M. P. zaskarżył powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. sprecyzował żądania skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucając organom rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie orzeczenia Technicznego Mykologiczno-Budowlanego Zakładu Badawczo Projektowego MYCOPOL-RMG w Krakowie z maja 2000 r. stwierdzającego, że w mieszkaniu skarżącego znajdują się siedliska szczepów czarnego grzyba pleśniowego, które są zagrożeniem dla zdrowia bądź życia dla osób przebywających w mieszkaniu, jak również hamują proces leczenia farmakologicznego i rehabilitacji. Wskazał, że organy błędnie przyjęły, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w B. uznając, że skarżący mimo posiadanych możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej przez wynajęcie części mieszkania czy też jego zamianę na mniejsze nie chce z nich skorzystać. Pełnomocnik zarzucił także błędne uznanie, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym. Zarzucił, że w sposób swobodny i hipotetyczny przyjęto, że skarżący posiada źródło dochodów lub zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego. W stosunku do twierdzeń organu o wyczerpaniu przesłanki z art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej pełnomocnik zauważył, że organy wyprowadziły obowiązki osoby uprawnionej nie wymienione w hipotezie tego przepisu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy niezasadnie powołały się na art. 12 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku. Możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy, co do zasady od dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi, którymi skarżący nie dysponuje. Trudno bowiem uznać, by regulowanie zobowiązań skarżącego środkami pochodzącymi z pożyczek stanowiło dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi, organy nie wyjaśniły rzetelnie sytuacji majątkowej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna winna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zasadę pomocniczości (subsydiarności) pomocy społecznej. Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Sąd wskazał, że ww. ustawa, określając uprawnienia osób do otrzymania świadczeń pomocowych jednocześnie wskazuje okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyznania świadczeń przez organy pomocowe. Art. 4 nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Spełnienie przewidzianego art. 4 obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej ma o tyle doniosłość prawną, że w myśl przepisu art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odmowa przyznania pomocy społecznej może nastąpić w sytuacji stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazujących, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12). Z powyższych regulacji wynika, że zadaniem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto, krąg uprawnionych wyznaczony jest przez krąg tych osób, które chcą współdziałać z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa wskazuje w art. 7 przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej. Zarazem przepisy ustawy określają (art. 36) zamknięty katalog świadczeń pomocy społecznej o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poza rodzajami świadczeń określonymi w art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, powstaje i przysługuje po spełnieniu przez osobę samotnie gospodarującą tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednakże samo spełnienie tego warunku nie przesądza o powstaniu prawa do korzystania z określonego rodzaju świadczenia pomocy pieniężnej, gdyż ustawa w odniesieniu do tych rodzajów, konstruuje dodatkowe przesłanki. Sąd podkreślił, że istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy jest to, że służy on zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Przepis art. 39 ust. 2 wymienia przykłady takich potrzeb. Wynika z nich, iż zaspokojenie potrzeb bytowych obejmuje mieszkanie, korzystanie z pomocy zdrowotnej i wyżywienie. Sąd wskazał, że zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 na pokrycie bieżących i zaległych opłat czynszowych ustawy stanowił przedmiot rozpoznania w sprawach zakończonych decyzjami: [...],[...],[...] i [...]. W sprawach tych, jak prawidłowo ustaliły organy, M. P. spełnił kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej, tj. jego dochód w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku o pomoc nie przekroczył kwoty 477 zł. Jak słusznie też zwróciły uwagę organy spełnienie kryterium dochodowego w świetle art. 3 ust. 4 ustawy rodzi jedynie uprawnienie do pozytywnego załatwienia sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie cel ustawy, a rodzaj pomocy nie przekracza możliwości organów wynikającej z przyznanych mu środków i uprawnień. Przedmiotem rozpoznania sprawy [...] z racji osiągnięcia przez M.P. w miesiącu listopadzie 2007 r., poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, dochodu rzędu 497,32 zł – był zasiłek celowy specjalny przyznawany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego, przy czym przyznaniu zasiłku celowego specjalnego musi towarzyszyć równolegle ocena zasadności przyznania tego rodzaju pomocy z punktu widzenia art. 11 czy 12 ustawy o pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że oceniając prawidłowość zaskarżonych do sądu rozstrzygnięć należy spojrzeć na kwestię przyznawania M. P. pomocy społecznej w szerszym zakresie. Skarżący od 2003 r. wielokrotnie zwracał się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w różnej formie. Sprawy wywołane jego skargami na decyzje w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej były wielokrotnie rozstrzygane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniach wyroków tych sądów wskazywano, że M.P.uczynił z pomocy społecznej w istocie źródło stałego utrzymania, pozostaje na utrzymaniu państwa, uzyskując łącznie kwotę rzędu 16 991,58 zł, nie przejawiając jednak inicjatywy w polepszeniu swej trudnej sytuacji materialnej czy poprzez odmowę jakiejkolwiek współpracy z pracownikami ośrodka pomocy społecznej czy poprzez odmowę podjęcia działania w celu zamiany mieszkania na mniejsze (tak w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 392/09, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 210/10 i z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 342/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 344/08). Sąd podał, że w związku ze złożeniem w dniach: 4 kwietnia 2008 r., 30 stycznia 2009 r., 15 czerwca 2009 r., 6 sierpnia 2009 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2009 r. wniosków o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie do zaległych i bieżących opłat czynszowych organ pierwszej instancji był zobowiązany do zainicjowania czynności, o których stanowi art. 106 i 107 ustawy o pomocy społecznej, w tym zgodnie z art. 106 ust. 4 przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103. Ust. 4 i 5 tego przepisu stanowią, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych oraz, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Istotne przy tym jest, że podstawowe kryterium przyznania prawa pomocy, którym jest kryterium dochodowe ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy w ten sposób, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (6) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zdaniem Sądu nie jest zatem zasadny powtarzany przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze zarzut, że organ pierwszej instancji znając sytuację bytową skarżącego z racji ubiegania się od lat świadczeń z pomocy społecznej nie powinien wraz z każdorazowym wniesieniem wniosku o pomoc żądać dokumentacji czy żądać od niego po raz kolejny wyjaśnień w kwestii dochodów, wydatków i innych okoliczności mających związek z sytuacją skarżącego. Sąd wskazał, że w sprawie o przyznanie M. P. zasiłku celowego na pokrycie zaległych i bieżących opłat czynszowych zakończonej decyzją [...] kwestia znaczenia wywiadu środowiskowego szczególnie została podkreślona poprzez trafne uznanie, że skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przejawił brak współpracy w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że w pozostałych sprawach wywiad został przeprowadzony w dniu 11 sierpnia 2009 r. Skarżący podał w nim, że uregulował zaległość czynszową, także wszystkie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania są opłacone na bieżąco, a jedynie posiada zaległość wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu odsetek. Środki na opłacenie zaległości miały pochodzić z pożyczek, z tym, że skarżący odmówił podania nazwisk pożyczkodawców, co zdaniem Sądu słusznie organy uznały za kolejny przejaw braku woli współpracy z organem. Sąd stwierdził, że skoro ustalona sytuacja dochodowa skarżącego nie pozwalała na bieżące i zaległe regulowanie tych należności, zasadnie pracownik socjalny wezwał go do wykazania źródeł pochodzenia środków, z których dokonywał ww. opłat. Oświadczenie skarżącego, że zaciągał na ten cel pożyczki, nie zostało w żaden sposób udowodnione, ani nawet uprawdopodobnione. Wobec braku faktycznego zadłużenia w spółdzielni z racji uregulowania bieżących i zaległych należności za czynsz (co organ ustalił też z urzędu) w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o przyznanie stosownych zasiłków z przeznaczeniem na powyższy cel. Za prawidłową Sąd uznał również ocenę orzekających w sprawie organów pomocy społecznej, że zestawienie poniesionych przez skarżącego wydatków z udokumentowanym dochodem skarżącego wskazuje na istnienie dysproporcji, o której mowa w art. 12 tej ustawy. Sąd zaznaczył, że powyższe ustalenia organów obu instancji dodatkowo znajdują potwierdzenie w ujawnieniu przez organy faktu zatajenia przez skarżącego, że był właścicielem działki położonej w miejscowości B., a jego wyjaśnienia, co do okoliczności i motywów sprzedaży tej nieruchomości nie mogą zmienić oceny postępowania skarżącego co do faktu, że nie poinformował o tym pracownika socjalnego, ani tego, że nie zaprzecza, iż dokonał zbycia tej działki. Co do kwestii samodzielnego przezwyciężenia trudności i poprawy sytuacji skarżącego poprzez wynajem części mieszkania lub jego zamianę na mniejsze, Sąd stwierdził, że niestawiennictwo skarżącego w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie wyznaczonej w celu udzielenia w tym zakresie pomocy przez organ nie ma w gruncie rzeczy w ocenie Sądu rozstrzygającego znaczenia. Ta okoliczność jest jednym z elementów stanu faktycznego, którego całościowa ocena prowadzi do wniosku o braku współpracy M. .P. z organem pomocy społecznej. Odnosząc się ściślej do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że organy wyprowadziły z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek niewymieniony w hipotezie tego przepisu, tj. obowiązek podporządkowania się zaleceniom pracownika socjalnego co do sposobu zarządu majątkiem podniesiono, że organy pomocy społecznej nie są uprawnione do rozporządzania mieszkaniem skarżącego, a jedynie mogą świadczyć pomoc w tym zakresie. Jakkolwiek skarżący usprawiedliwiając nieobecność na rozprawie, przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia 29 września 2009 r. o zaostrzeniu choroby i temperaturze 38,5 st. C, to jednak na żadnym etapie postępowania nie podejmował współpracy z organem w zakresie wynajmu, czy zamiany mieszkania. Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego zignorowania przez organ pomocy społecznej orzeczenia potwierdzającego istnienie grzyba w mieszkaniu skarżącego, Sąd uznał, że argumentacja ta nie mogła odnieść zamierzonego skutku w rozpatrywanych sprawach, bowiem przedmiotem skarg nie było świadczenie w postaci zasiłku celowego na remont mieszkania. Dokonując odrębnej oceny decyzji [...], której przedmiotem był zasiłek celowy specjalny Sąd stwierdził, że również w tej sprawie zasadnym była odmowa przyznania tego zasiłku ze względu na brak współpracy skarżącego z organem a także z uwagi na ujawnione dysproporcje w dochodach i wydatkach. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy w zaskarżonych decyzjach przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy, zgodnie z obowiązującymi przepisami wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny. Wydane w sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia w zakresie stanu faktycznego i przedstawiły przepisy, które miały zastosowanie w przedmiotowych sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 100. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. wniósł M. P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata Ł. G., zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności polegającą na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny incydentalnego charakteru pomocy społecznej, bez względu na rzeczywistą sytuację faktyczną skarżącego; – art. 4, art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie stanowi w rzeczywistości realizacji przesłanek opisanych w hipotezie powołanych przepisów, a tym samym w niniejszej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki uzyskania pomocy społecznej; – art. 100 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niekierowanie się dobrem skarżącego przy ocenie jego sytuacji życiowej i materialnej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności z naruszeniem powyżej powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji, mimo wydania przez organ I i II instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie spraw skarżącego, w szczególności wobec naruszenia przez te organy: a) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił faktu zaciągania pożyczek u osób trzecich, b) a ponadto poprzez przekroczenie przez organy zasad uznania administracyjnego i niezrealizowanie zadań ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało brakiem przyznania skarżącemu pomocy społecznej, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego, albowiem koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie istnieje podstawa prawna uprawniająca do odmowy przyznania pomocy społecznej w oparciu o hipotetyczne ustalenie, że uprawniony już z tej pomocy korzystał w przeszłości, a więc skonsumował swoje prawo i bez względu na okoliczności, pomoc społeczna w określonym zakresie mu nie przysługuje. W przeciwieństwie do wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomoc społeczna w postaci przewidzianych ustawą zasiłków celowych lub innych form pomocy, nie jest determinowana faktem wykorzystania tej pomocy przez uprawnionego w jakimś okresie (incydentalnie), czy też w jakiejś kwocie (nawet bardzo wysokiej), lecz sytuacją osobistą, rodzinną i w szczególności materialną zainteresowanego bez względu na okres jej trwania, ocenianą na bieżąco przez właściwe organy. Powyższe wynika wprost z literalnego brzmienia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 36 i n. (w zakresie rodzaju udzielonej pomocy) ustawy. Na podstawie akt postępowania administracyjnego, w szczególności ustaleń wywiadów z udziałem skarżącego oraz przyznawanej pomocy wynika, że jego sytuacja materialna i zdrowotna wciąż uprawnia go do korzystania z przewidzianej w tym celu pomocy społecznej i pomoc ta jest mu niezbędna. Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznając fakt istnienia zagrzybienia mieszkania skarżącego nie dostrzegł braku obiektywnej możliwości komercyjnego wynajęcia części tego mieszkania na rzecz osób trzecich. Brak realizacji przez niego zaleceń kierowanych przez pracowników ośrodka pomocy społecznej w zakresie komercyjnego wynajęcia części swojego mieszkania lub dokonania jego sprzedaży nie jest efektem jego niezaradności życiowej lub celowym zabiegiem, lecz stanowi wynik trudnej sytuacji materialnej. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazał na istniejącą jakoby dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością i dochodu skarżącego a sytuacją finansową skarżącego ujawnioną w toku postępowania administracyjnego, co stanowić ma realizację przesłanek określonych w art. 12 ww. ustawy. Trudno bowiem uznać, by regulowanie zobowiązań środkami finansowymi pochodzącymi z pożyczek stanowiło dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew zarzutom w niej podniesionym, nie naruszył żadnego z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, pomimo iż wydane zostały w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w tym zakresie, dlaczego rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na art. 151 p.p.s.a., wywodząc, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w przeprowadzonych przez organy administracyjne postępowaniach, które to nieprawidłowości miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji ustalenia dokonane przez Prezydenta m. Krakowa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe i zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organom dowolności w zakresie ustalenia, że skarżący nie udowodnił faktu zaciągania pożyczek, skoro w aktach sprawy brak jest dowodów na tę okoliczność, zaś gołosłowne i nie poparte dowodami twierdzenia osoby zainteresowanej w uzyskaniu pomocy, argumentowane koniecznością pożyczania pieniędzy, nie mogą stanowić środka dowodowego w rozumieniu przepisów k.p.a. W sytuacji, gdy skarżący na żadnym etapie postępowania, w żadnej formie nie wykazał, że zmuszony był zaciągać pożyczki u innych osób, to dokonana przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji ocena, odnośnie tego, że fakt ten nie został udowodniony, nie jest w najmniejszym stopniu dowolna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucać organom i Sądowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w sprawie, w której rozstrzygnięcie podejmowanie jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wnioskujący o przyznanie pomocy nie dokłada należytej staranności dowodowej w uwiarygodnieniu swojej sytuacji materialnej za pomocą środków mu dostępnych, których przedstawienie nie wiąże się ani z koniecznością poczynienia jakichkolwiek nakładów finansowych, ani też nie wymaga podjęcia działań trudnych, czy niemożliwych do wykonania. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz.. 1362 ze zm. z 2009 r.) należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1. stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższego, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W tym kontekście wypada zaznaczyć, że art. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi normę o charakterze generalnym wskazującą na treść i zakres pomocy społecznej (ust. 1) oraz ustanawiającą zasadę współdziałania pomiędzy instytucjami pomoc tę świadczącymi (ust. 2). Z art. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli nie tylko odpowiadają celom ale i możliwościom pomocy społecznej. Z powyższych rozważań wynika, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pomoc społeczna powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni powołanego przepisu i zastosował go do sytuacji faktycznej skarżącego. Nietrafny jest też w stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia art. 4, art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Z powołanych przepisów wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Okoliczności niniejszej sprawy bez wątpliwości wskazują, że skarżący traktuje pomoc społeczną w kategoriach bezwzględnego obowiązku Państwa, uznając, że sam fakt, iż niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji bytowej wymusza na właściwych organach przyznanie mu pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji materialnej. Świadczy o tym niepodejmowanie przez skarżącego działań w celu zamiany mieszkania na mniejsze (możliwości takiej nie wyłącza sam stan zagrzybienia mieszkania), nieprzedstawienie organom żądanych dowodów na potwierdzenie sytuacji życiowej oraz wprowadzanie w błąd (zatajenie) co do okoliczności mających znaczenie dla oceny położenia skarżącego. Powoływanie się przez skarżącego na stan techniczny mieszkania samo przez się nie oznacza, iż skarżącemu nie można postawić zarzutu braku współdziałania, skoro skarżący nie udowodnił, że próby zamiany mieszkania podejmował, ale zakończyły się one niepowodzeniem z uwagi na zły stan lokalu. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył przez jego niezastosowanie. Na wstępie wskazać należy, że przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Zawiera on przewodnią zasadę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji należało zatem powiązać z odpowiednim przepisem p.p.s.a. i wykazać, że powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 100 ust. 1 przewodnią zasadą postępowania w sprawie przyznawania świadczeń jest kierowanie się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Do dóbr osobistych zalicza się m.in.: zdrowie, wolność, godność, nazwisko, wizerunek, swobodę sumienia, tajemnicę korespondencji. Ogólną ochronę dóbr osobistych przewiduje Kodeks cywilny. Skarga kasacyjna w ogóle nie wskazuje z jakich powodów uznaje, że w niniejszej sprawie organy nie stosowały ww. przepisu. Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi dodatkową przeszkodę uniemożliwiającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozwinięcie tej kwestii, poza stwierdzeniem, że samo wydanie decyzji omawiającej przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie oznacza w żadnym razie naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy i nie może być utożsamiane z nieuwzględnieniem przy rozstrzyganiu sprawy dobra osoby wnioskującej o pomoc. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.