II GSK 813/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. G. – P. N. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 264/11 w sprawie ze skargi D. G. – P. N. P. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. G. – P. N. P. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] czerwca 2009 r. skarżąca złożyła - w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013 Działanie 7.2 - Infrastruktura służąca edukacji - wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wyrównywanie szans edukacyjnych przez budowę przedszkola z otwartą strefą edukacyjną i rekreacyjną". Po dokonaniu - na wezwanie M. Jednostki WPU - poprawek i uzupełnień, pismem z [...] kwietnia 2010 r. M. Jednostka WPU poinformowała skarżącą, że jej wniosek nie otrzymał minimum 60% punktów na etapie oceny merytorycznej i nie znalazł się na liście rankingowej oraz nie został skierowany do dofinansowania. Od powyższej oceny skarżąca złożyła protest, który został uwzględniony. Pismem z [...] lipca 2010 r. M. Jednostka WPU poinformowała skarżącą, iż złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej. Kolejnym pismem z [...] stycznia 2011 r. nr [...] M. Jednostka WPU poinformowała skarżącą, iż przeprowadzona została weryfikacja ocen zgodnie z zaleceniem pokontrolnym w taki sposób, że zsumowane zostały punkty przyznane podczas ponownej oceny merytorycznej w ramach kryteriów objętych zakresem protestu z punktami przyznanymi podczas pierwszej oceny merytorycznej w ramach pozostałych kryteriów. W wyniku weryfikacji przeprowadzonej zgodnie z tym zaleceniem, projekt przedstawiony przez skarżącą uzyskał 49 punktów z 95 możliwych do uzyskania w Działaniu 7.2, co stanowi mniej niż wymagane 60 % punktów. W związku z powyższym projekt nie został umieszczony na liście rankingowej i nie został skierowany do dofinansowania. Do pisma informacyjnego zostały załączone Karty Oceny Merytorycznej. W skardze na powyższą informację skarżąca zarzuciła M. Jednostce WPU naruszenie regulacji dotyczących procedury odwoławczej, nierzetelną ocenę wniosku i liczne uchybienia proceduralne. W uzasadnieniu skargi podniosła szereg zarzutów odnośnie konkretnych ocen ekspertów dokonanych w ramach poszczególnych kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę skarżącej na powyższą informację stwierdzając, że nie złożyła wraz ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. Zdaniem Sądu, brak kompletności skargi wyrażał się niezałączeniem Kart Oceny Merytorycznej, których kopie organ załączył przy zaskarżonym piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących ocen dokonanych przez ekspertów w ramach poszczególnych kryteriów, a Sąd nie mógł ich zweryfikować z uwagi na brak tych Kart. Brak tych dokumentów spowodował niekompletność skargi, nie kwalifikował się więc do braków formalnych skargi, możliwych do uzupełnienia na wezwanie Sądu. Uzasadniało to zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. i pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Sąd I instancji podkreślił też, że skarżąca została prawidłowo pouczona przez organ o trybie i zasadach wnoszenia skargi. D. G. – P. N. P. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 30c ust. 5 z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że brak dołączenia do skargi kopii Kart Oceny Merytorycznej, które były dołączone do pisma M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia dokumentów skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, pomimo że organ nie wypełnił obowiązku prawidłowego pouczenia, 2. art. 30c ust. 2 z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że warunkiem kompletności dokumentacji załączonej do skargi jest załączenie także innych, niż wymienione w tym przepisie dokumentów; jak również błędne przyjęcie, że w posiadaniu skarżącej są jeszcze inne dokumenty (oryginały lub uwiarygodnione kopie), poza złożonymi w kompletnej skardze, które są niezbędne do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd, 3. art. 30e z.p.p.r. przez uznanie, że art. 48 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., nie ma zastosowania w postępowaniu ze skargi wniesionej na podstawie art. 30c z.p.p.r. pomimo niewymienienia art. 48 p.p.s.a. w art. 30e z.p.p.r. jako przepisu p.p.s.a., którego stosowanie w tym postępowaniu jest wyłączone, 4. art. 48 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez niezażądanie udzielenia oryginału lub odpisu Kart Oceny Merytorycznej od zaskarżonego organu administracji w sytuacji, gdy skarżąca ich nie otrzymała, więc nie mogła ich załączyć, a ponadto została błędnie pouczona co do obowiązku ich załączenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że spełniła wszystkie wymogi dotyczące kompletności skargi załączając do niej dokumenty zgodnie z art. 30c ust. 2 z.p.p.r., a z przepisu tego nie wynika w żaden sposób, że przesłanką kompletności dokumentacji załączonej do skargi było załączenie także Kart Oceny Merytorycznej. Jej zdaniem, ze względu na szczególny charakter przepisów z.p.p.r. określających, jakie dokumenty stanowią o "kompletności skargi", nie można ich stosować rozszerzająco, a wspomniany artykuł nie wymienia dokumentacji roboczej powstającej podczas oceny projektu, takiej jak Karty Oceny Merytorycznej, jako elementu wpływającego na kompletność dokumentacji załączonej do skargi. Enumeratywne wyliczenie składników kompletnej dokumentacji w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym. W związku z tym jej skarga była kompletna, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji wadliwe. Ponadto, zdaniem skarżącej, pouczenie organu zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. było nieprawidłowe, ponieważ nie wskazano w nim w jakiej formie należy wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., ani jakie konkretnie dokumenty do niej dołączyć. Pouczenie to zawierało jedynie dosłowne przytoczenie art. 30c ust. 2 z.p.p.r. W tej sytuacji nie została ona w sposób wyczerpujący poinformowana o konieczności złożenia także załączników w postaci fotokopii Kart Oceny Merytorycznej bez ich uwierzytelnienia z oryginałami, co należało uznać za brak pouczenia w tym zakresie, a to nie może wiązać się z negatywnymi skutkami dla niej (tak: postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II GSK 811/09). Tym samym Sąd I instancji winien był wezwać organ na podstawie art. 48 § 2 p.p.s.a. do przekazania uwiarygodnionych odpisów lub oryginałów Kart Oceny Merytorycznej projektu, jeżeli bez tych dokumentów nie był w stanie zająć merytorycznego stanowiska w sprawie. Skarżąca nie posiada oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów, a jedynie ich fotokopie z zachowaniem zasady ochrony danych osobowych, które otrzymała wraz z zaskarżonym pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nie można ich jednak, jej zadaniem, potraktować jako dokumentację będącą informacją w przedmiocie oceny wniosku, gdyż dla uwiarygodnienia ich zgodności z oryginałami brak na nich stosownego potwierdzenia. Uchybienie to czyni je jedynie materiałem roboczym powstającym w toku prowadzonej oceny projektu, a nie dokumentem spełniającym przymioty informacji w przedmiocie oceny wniosku. Oryginały Kart posiada organ i tylko uprawniona do tego osoba w sposób zwyczajowo przyjęty może potwierdzić zgodność sporządzonych fotokopii z oryginałami. Kopie Kart znajdujące się w posiadaniu skarżącej nie zawierają oznaczeń świadczących o potwierdzeniu ich za zgodność z oryginałem. Natomiast art. 30e z.p.p.r., który zawiera wyczerpujący katalog wyłączeń przepisów p.p.s.a. nie wyłącza możliwości żądania przez Sąd złożenia oryginału dokumentu jeszcze przed rozprawą, od strony, która ten dokument posiada, czyli w rozpoznawanej sprawie od organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Natomiast w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. Z przedstawionych wyżej uwag należy wysunąć wniosek, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, musi być kompletna (tj. winna zawierać dokumentację określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r.), jak również nie może zawierać braków formalnych, określonych w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 §1 p.p.s.a. Skutki prawne niedochowania wyżej wymienionych wymogów są różne. Braki formalne skargi możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a., natomiast złożenie skargi niekompletnej wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia, w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca stoi na stanowisku, że nie została właściwie poinformowana przez organ, iż do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego winna była załączyć kopie Kart Oceny Merytorycznej, a ich brak świadczy – w ocenie Sądu I instancji – o niekompletności skargi. Jej zdaniem, Sąd ten winien był wezwać organ do udzielenia oryginału lub odpisu tych dokumentów, na podstawie art. 48 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., podkreślając, że art. 48 p.p.s.a. nie został wyłączony ze stosowania w postępowaniu ze skargi wniesionej na podstawie art. 30c z.p.p.r. Rozważając tę kwestię należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a., w tym w części dotyczącej przekazywania akt sprawy sądowi przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub dokonał zaskarżonej czynności. Zatem na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., więc komunikacja między organem a wojewódzkim sądem administracyjnym została ograniczona. To na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wniesienia wraz z tą skargą całej, kompletnej dokumentacji sprawy w celu umożliwienia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu, a dokumentacja ta zastępuje akta sprawy. Żeby więc mógł tego dokonać, musi dysponować taką dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że na skarżącym ciąży obowiązek załączenia do skargi kopii informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, które strona otrzymuje na piśmie (art. 30c ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). W rozpoznawanej sprawie z pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. wyraźnie wynika, że skarżąca wraz z nim otrzymała kopie Kart Oceny Merytorycznej, które należy traktować jako załączniki do tego pisma i stanowią integralną całość. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że ich brak uniemożliwił mu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zarzuty skargi dotyczyły właśnie ocen ekspertów dotyczących poszczególnych elementów projektu, zawartych w Kartach Oceny Merytorycznej. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 48 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 37 z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych przepisów postępowania administracyjnego się nie stosuje, a w sprawie nie było konieczności dostarczenia odpisu lub wyciągu Kart Oceny Merytorycznej, skoro skarżąca jest w posiadaniu ich kopii, które sama może poświadczyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że art. 30c ust. 2 z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie (tak: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I GsK 786/11, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1452/10). Zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją będzie możliwe, gdy sąd będzie dysponował taką dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale czy też w uwierzytelnionych kopiach (por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 400/11). Wbrew poglądom skarżącej, katalog dokumentów koniecznych do załączenia do skargi, wynikający z art. 30c ust. 2 z.p.p.r. nie stanowi katalogu zamkniętego, nie jest też przez Sąd I instancji interpretowany rozszerzająco. Dokumentację uznać należy za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/11). W rozpoznawanej sprawie, jak to już wyżej wskazano, kopie Kart Oceny Merytorycznej stanowiły element dokumentacji organu, którą dostarczył skarżącej w ramach procedury odwoławczej. Dodać też należy, że skarżąca została prawidłowo pouczona przez organ o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.