II SA/Gd 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 października 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) tj. decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty, przylegającej do budynku gospodarczego, o wymiarach 8,65m x 6,10m, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] przy ul. P. [...] w S. oraz częściowo na terenie działki nr [...] przy ul. T. [...] w S. albo decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia przedmiotowej wiaty do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż w toku postępowania, wszczętego na wniosek A, ustalił, że na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w S. istnieje budynek gospodarczy z przylegającą do niego wiatą. Przedmiotowa wiata ma wymiary 8,65m x 6,10m, jest konstrukcji stalowej. Wiata użytkowana jest jako zaplecze gospodarcze. Ustalił także, iż budowa przedmiotowej wiaty nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1991 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Właścicielem samowolnie wybudowanej wiaty jest B S.A. W toku rozpoznawania sprawy organ nadzoru budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Stwierdził, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu kortów tenisowych i ulic H., P., W. w mieście S., uchwalonym uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia 5 stycznia 2007 r., który przeznacza przedmiotowy teren pod zabudowę tego typu. Stwierdził nadto, że wybudowana wiata nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W celu rozważenia istnienia przesłanek obligujących do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 40 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nałożył na B S.A. z siedzibą w S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej wiaty z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną. Na podstawie dostarczonej ekspertyzy technicznej oraz opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych organ nadzoru budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A stwierdził, iż w sprawie występują przesłanki określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., gdyż istnienie przedmiotowej wiaty uniemożliwia odprowadzenie wód opadowych z budynku hali tenisowej, usuwanie śniegu z dachu oraz innych zanieczyszczeń, a także konserwację tego budynku. Wskazał nadto, iż obiekt został wybudowany częściowo na działce, na której znajduje się przedmiotowa hala. Decyzją z dnia 23 listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy - podzielając stanowisko organu I instancji, uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nakazania rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. z uwagi na niezgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ponadto - rozpatrując podstawy nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo oparł się na dostarczonej przez właściciela obiektu ekspertyzie technicznej, z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt - poza paroma powierzchniowymi ogniskami korozji, które należy usunąć, wykonany został prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń co do bezpieczeństwa konstrukcji. Organ podkreślił przy tym, że z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż przedmiotowa wiata usytuowana jest z nieznacznym przekroczeniem granicy. Przy czym, stosownie do przyjętego orzecznictwa, samo naruszenie granic własności nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję A wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucając im naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa wiata została usytuowana z przekroczeniem granicy. Utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia powoduje zatem sprzeczną z przepisami prawa sytuację, w której właściciel budynku nie jest jednocześnie właścicielem gruntu. Skarżący podtrzymał także zarzut, że w sprawie nie dokonano całościowej analizy wpływu wiaty na otoczenie. Ograniczono się jedynie do zbadania oceny zgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną oraz w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Nie zbadano natomiast wpływu nielegalnej budowli na sąsiadujące, legalnie wybudowane budynki. W ocenie skarżącego wybudowany bez wymaganego pozwolenia obiekt: powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia poprzez zagrożenie dla sąsiadującego budynku hali, uniemożliwia właściwą eksploatację hali, odprowadzanie wód opadowych, usuwanie śniegu z dachu, konserwację budynku, co w konsekwencji powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Skarżący podkreślił, że przedstawiona przez właściciela nielegalnie wybudowanego obiektu ocena stanu technicznego "jest w sprawie bezprzedmiotowa", gdyż skarżący nie neguje jakości obiektu i nie wnosi zastrzeżeń dotyczących przepisów prawa przeciwpożarowego, a stoi na stanowisku bezprawności naruszenia granic działki, którą od wielu lat dzierżawi na mocy umowy płacąc czynsz. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) wynika zaś, iż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle przytoczonego przepisu, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Legitymację czynną do wniesienia skargi posiada generalnie każdy, kto ma interes prawny w zaskarżeniu określonego aktu, czynności, czy też bezczynności organu administracji publicznej. Przy wnoszeniu skargi, posiadania interesu prawnego nie muszą wykazać jedynie wyraźnie określone w tym przepisie podmioty, w tym prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, o interesie prawnym w rozumieniu ww. przepisu mówimy wtedy, gdy jest on oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Co do zasady, legitymację skargową posiada zatem strona postępowania, w ramach którego podjęty został zaskarżony akt lub czynność administracyjnoprawna, lub która skarży bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zbadał legitymację skargową A z siedzibą w S. i doszedł do przekonania, że podmiotowi temu nie przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem nie spełnia on warunków określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż badania legitymacji skargowej Sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Oznacza to, że Sąd - badając skargę, dokonuje ponownej oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607). Co za tym idzie, sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. Wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza bowiem o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia Sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być bowiem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1717/06, Baza Orzeczeń LEX nr 4133327, oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 357/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194900; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 198/06, Baza Orzeczeń LEX nr 283599): "Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi." Oceny legitymacji skargowej A należało zatem dokonać odnosząc się do pojęcia interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący miał interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej odmowy rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jedynie ustalenie, że A ma w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem mu legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego oparte zostały na treści art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Organy słusznie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane albowiem bezspornym w niniejszej sprawie pozostawało, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 roku (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane - adresatem decyzji o przymusowej rozbiórce może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Z brzmienia art. 37 w zw. z art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika zatem niezbicie, iż stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zawsze jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a., stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 listopada 2007 roku, sygn. II SA/Ol 911/07, Baza Orzeczeń LEX nr 463531). Bezspornym pozostaje, iż wnoszący w niniejszej sprawie skargę A w S. (stowarzyszenie), nie jest inwestorem, właścicielem, czy też zarządcą obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Jest on jedynie dzierżawcą działki na [...] w S., na której częściowo usytuowany jest sporny obiekt (wiata). Okoliczność tę potwierdza treść skargi, w której skarżący powołuje się na naruszenie granic działki, którą od wielu lat dzierżawi na mocy umowy, płacąc czynsz, a także informacje z rejestru gruntów, z których wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasta S., a jej dzierżawcą - A. Druga z działek, na których znajduje się sporny obiekt – nr [...], jest w użytkowaniu wieczystym B S.A. z siedzibą w S., będącego jednocześnie właścicielem spornej wiaty. Aby zatem skarżący mógł zostać uznanym za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie - za podmiot uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, musiałby wykazać, iż toczące się postępowanie (administracyjne i sądowoadministracyjne) dotyczy jego interesu prawnego, a tak - zdaniem Sądu - nie jest. W ocenie Sądu bowiem, skarżący A, jako dzierżawca działki nr [...], będąc jedynie posiadaczem zależnym przedmiotowej działki, nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, który częściowo został usytuowany na dzierżawionym przez niego terenie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 roku (sygn. II OSK 1529/07, Baza Orzeczeń LEX nr 513848), w którym stwierdził, iż "dzierżawca nieruchomości, niebędący inwestorem, nie ma interesu prawnego upoważniającego do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości." Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku przytoczył treść art. 693 § 1 k.c., zgodnie z którym przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Następnie podkreślił, iż pojęcie strony "może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu." Powyższe wywody w pełni można odnieść do niniejszej sprawy, w której również natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie, nie daje mu również uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji wydanych w tym przedmiocie (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 372/03, Baza Orzeczeń LEX nr 158919, w którym przyjęto, iż: "Skarga Grzegorza G. podlega (...) oddaleniu, ponieważ nie miał on żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która (...) w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach prawa administracyjnego prawa materialnego. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Stwierdzić należy, że dzierżawca nieruchomości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na właściciela - inwestora obiektu budowlanego wykonania obowiązków nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego."). Z tych też przyczyn, na podstawie wskazanych powyżej przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skargę wniósł podmiot nie posiadający czynnej legitymacji skargowej i z tego względu - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę A oddalił.