I OSK 1207/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 511/10 w sprawie ze skargi K.Sz. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od K.Sz. na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rz. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej K.S. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (II pkt). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2006 r. K.S. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], która została nabyta przez Skarb Państwa w trybie "ustawy wywłaszczeniowej" na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27 listopada 1968 roku. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 roku, nr [...], którą: - odmówiono K.S. zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 1,8222 ha, obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie; - umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,1667 ha, obr. [...], stanowiącej współwłasność Rzeszowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W toku postępowania ustalono, że objęta żądaniem zwrotu działka [...] odpowiada aktualnie częściom działek nr [...], położonym w obrębie nr [...]. Działka nr [...] wchodzi obecnie w skład pasa drogowego ulicy Kochanowskiego; jest zabudowana jezdnią i chodnikiem. Ulica Kochanowskiego jest drogą publiczną, a te kategorie nieruchomości, jako wyłączone z obrotu, nie podlegają zwrotowi. Natomiast w stosunku do działki nr [...] organ stwierdził negatywne przesłanki zwrotowe określone w art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami (roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie - tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku - nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej). Poczynione przez organy ustalenia pozwoliły stwierdzić, że działka [...] została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Rzeszowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 marca 1974 roku, Rep. A 5017/05, które zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Własność przedmiotowej działki Spółdzielnia nabyła w dniu 3 października 2005 r. – akt notarialny Rep. A 5017/05. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła naruszenie art. 136, art. 137 i art. 216 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą wskazane w ich treści okoliczności uniemożliwiające zwrot działek nr 118/5 i 261/4. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 10 i art. 61 § 1 i 4 K.p.a. stwierdził, że organy obu instancji kierowały swoje decyzje do skarżącej (jej pełnomocnika), jako podmiotu żądającego zwrotu nieruchomości oraz do podmiotów, którym w stosunku do tych nieruchomości przysługiwało prawo własności. Wśród tych osób znajdował się również Z.K., jako współwłaściciel - na zasadach wspólności małżeńskiej - działki nr [...], do którego w związku z toczącym się postępowaniem, organy obu instancji kierowały wydane decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, że w toku postępowania sądowego ustalono, że Z.K. zmarł w dniu 6 grudnia 2009 r. (skrócony odpis aktu zgonu - k. 40 akt sądowych). Mając na uwadze tę okoliczność stwierdził, iż postępowanie administracyjne przed organem drugiej instancji obarczone jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni Z.K. nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy - wskutek braku wiedzy organu administracyjnego o jego śmierci. Przyjąć więc należy, iż wbrew treści art. 10 i 28 K.p.a. w postępowaniu nie brały udziału podmioty korzystające z przymiotu strony. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta Rzeczowa reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody Podkarpackiego, dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wskazując na powyższą podstawą skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. polega na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wskazał, że uznanie za strony postępowania następców prawnych Z.K., które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, nie uprawniało Sądu do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu uwzględnia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z art. 147 K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że powołanie się na tą podstawę wymaga zgody strony, zaś naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Podkreślił, że w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odstąpiono od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08). Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, a co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie może uwzględnić jej wyłączenia z powodu naruszenia prawa art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Podstawą dla tej czynności sądu jest art. 110 P.p.s.a, zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009r., sygn. akt: II OSK 1628/08). Ponieważ Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie podjął wskazanych czynności, to nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wobec tego w ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni Z.K. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Prezydenta Miasta Rzeczowa zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Działka nr [...] stanowi bowiem pas drogowy ul. Kochanowskiego stanowiącej drogę publiczną. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10 w sprawie z udziałem K.S. i też dotyczącej zwrotu części ul. Kochanowskiego, nieruchomość stanowiąca w dniu wydania decyzji o zwrocie drogę publiczną nie podlega zwrotowi, choćby nawet wybudowanie drogi nie było realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998 r. zachodzi zatem negatywna przesłanka zwrotowa określona w art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. W niniejszej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak udziału w postępowaniu odwoławczym następców prawnych Z.K. – byłego współwłaściciela działki nr [...], której zaskarżona decyzja dotyczy skutkuje naruszeniem art. 10 § 1 i art. 28 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] została wydana z naruszenie prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) w związku z wystąpieniem podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym, według art. 147 K.p.a. na tej podstawie wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., Przepis ten nakazuje Sądowi uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r. I OSK 911/05 oraz z dnia 3 lipca 2007 sygn. akt II OSK 754/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prowadzi to do wniosku, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. W tym zakresie wskazać należy na możliwość zastosowania przez Sąd art. 110 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Skoro ustawodawca w tym przepisie zezwolił na odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osób, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, to tym bardziej takie zawiadomienie jest obowiązkiem sądu jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1628/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pismem z dnia 28 października 2010 r. zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Rzeszowie o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu: Z.K., ostatnio zamieszkałego ul. [...] Rzeszów. Z nadesłanego odpisu aktu zgonu wynika, że wyżej wymieniony zmarł w dniu 6 grudnia 2009 r. Następnie pismem z dnia 29 listopada 2010 r. zwrócił się do S.K. – żony zmarłego, a zarazem uczestniczki postępowania o udzielenie informacji, czy po zmarłym toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku (jeśli tak to przesłanie odpisu zapadłego orzeczenia) oraz wskazanie z imienia i nazwiska następców prawnych (spadkobierców) po zmarłym wraz z aktualnym adresem ich zamieszkania. Dodatkowo o udzielenie powyższych informacji, a także poinformowanie, czy po zmarłym nie ustanowiono kuratora spadku zwrócił się do Sądu Rejonowego w Rzeszowie (karty nr 42-44 akt administracyjnych). Z nadesłanych odpowiedzi wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym Z.K. nie było prowadzone (karta nr 48 i 50 akt sądowych). Poza tym, pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. zwrócił się do S.K. o udzielenie informacji, czy wyżej wymieniony posiada dzieci oraz w razie odpowiedzi twierdzącej o wskazanie ich z imienia i nazwiska wraz z podaniem daty urodzeń i aktualnymi adresami (karta nr 54 akt sądowych). S.K. w odpowiedzi ponownie poinformowała Sąd, że "nie ma sądowego ustalenia następców prawnych po zmarłym i nie toczy się postępowanie o nabycie spadku" (karta nr 51 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do zawiadomienia następców prawnych Z.K. o toczącym się postępowaniu sądowym, lecz były one bezskuteczne. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że zawieszenie postępowania przez sąd na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 tej ustawy może mieć miejsce wówczas, gdy osoba zmarła była wcześniej stroną postępowania administracyjnego. Skoro zatem w tej sprawie śmierć Z.K. nastąpiła w dniu 6 grudnia 2009 r. tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz przed jego zakończeniem, to w postępowaniu sądowym wywołanym na skutek skargi K.S. - innej ze stron tego postępowania, uczestnikami postępowania sądowego stali się następcy prawni zmarłego. Oznacza to, że dopiero od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku i podjęcia postępowania sądowego możliwe było zapoznanie się ze stanowiskiem stron odnośnie zaskarżonej decyzji tj. czy decyzja odpowiada ich interesom i w związku z tym czy wnosiłyby o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem z urzędu uwzględnić tej okoliczności z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. A zatem inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, Lex Polonica nr 2062003). W konsekwencji stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że uwzględniając skargę z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni Z.K. dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a, gdyż ocena legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a powinna nastąpić dopiero po przedstawieniu przez nich stanowiska w tej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, i w oparciu o art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od K.S. na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Rzeczowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.