II SA/Gl 878/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Przedmiotem skargi, złożonej przez M. i K. K. , zamieszkałych przy ul. [...] w B., reprezentowanych przez radcę prawnego prof. dr hab. B. D. , Kancelaria Radcy Prawnego , ul. [...] , [...] B., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzja Prezydent Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci sanitarnej przy ulicach: [...] w B. dz. nr 1, 2, 3, 4,5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 obręb K., dz. nr 15, 16, 17, 18, 19, 20,21, 22, 23, 24 obręb S. B. Decyzja Prezydent Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia , której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący , została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] r. złożony przez "A" S.A. z siedzibą w B. przy ul. [...]. W trakcie tego postępowania Prezydent Miasta B. podjął w dniu [...] r. postanowienie nr [...], w którym stwierdził brak potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W oparciu o to postanowienie w dniu [...] r. ten sam organ podjął decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia. W wyniku odwołania skarżących decyzja ta został uchylona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji w dniu [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania , zaś [...] r. wydał nowe postanowienie stwierdzające brak potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko nr [...] . W wyniku wniesionego przez skarżących zażalenia , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie braku potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 968/07 zostało unieważnione postanowienie Prezydenta Miasta B. [...] r. nr [...] dotyczące raportu oddziaływania na środowisko oraz utrzymujące ten akt w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta B., po tym wyroku , kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] określił ponownie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z [...] r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Skarżący podjęli próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej z [...] r. , stąd w dniu [...] r. złożyli wniosek o stwierdzenie jej nieważności . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności , zaś kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] podtrzymało swoje stanowisko utrzymując w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. syg. akt II SA/Gl 798/09 ze względów czysto formalnych ( częściowa tożsamość składu orzekającego organu odwoławczego przy podejmowaniu obu decyzji) uchylił ostatnią ze wskazanych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Rozpatrując sprawę ponownie SKO w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz wtóry utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. nr [...] uznając , iż nie zachodzi żadna przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] , poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazanym rozstrzygnięciom SKO w B. zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , skonkretyzowanego w uzasadnieniu skargi jako rażące naruszenie prawa , pełnomocnik skarżących upatruje w fakcie podjęcia przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] r. określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia w sytuacji , w której podjął on w dniu [...] r. nowe postępowanie , podczas gdy postanowienie stwierdzające brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia , stanowiące podstawę do jej podjęcia , zostało wydane przed zawiązaniem postępowania w dniu [...] r. Rażące naruszenie prawa , w jego ocenie , polega na tym , że postępowanie zawisłe po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 968/07 unieważniającym postanowienie Prezydenta Miasta B. [...] r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie zostało zakończone przed wydaniem kwestionowanej decyzji . Postanowienie z dnia [...] r. było wydane , w jego ocenie , w innym postępowaniu , wszczętym wnioskiem z dnia [...] r. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano na uchylone postanowienie z dnia [...] r. jako podstawę braku konieczności sporządzania raportu. Nawet, jeśli podstawą decyzji mogło być postanowienie z [...] r. , to zachodziło niedopuszczalne połączenie dwu postępowań z tego względu ,że postanowienie uzgadniające Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. znak: [...] zostało wydane dopiero w toku postępowania wszczętego w dniu [...] r. Przyjmując z kolei stanowisko , iż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] r. , to postanowienie datowane na dzień [...] r. zostało wydane przed jego zawiązaniem. Wobec tego , w ocenie pełnomocnika skarżących , miało miejsce naruszenie przepisów procesowych , które winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji. Ponadto podnosi , że w toku postępowania zmarła jedna ze stron postępowania. Kwestia ta była sygnalizowana przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. syg. akt II SA/Gl 798/09, jednakowoż SKO w B. podjęło decyzję z dnia [...] r. bez udziału następców prawnych zmarłej osoby z naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a. Nieuwzględnienie następców prawnych w postępowaniu w przypadku śmierci strony stanowi poważne uchybienie proceduralne (wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2009 r. , II SA/Gd 195/09 , Wspólnota 2001/6/26; wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2006 r., I SA/Wa 930/06 , LEX nr 258351). Wydanie decyzji wobec osoby zmarłej należy traktować jako rozstrzygnięcie dotknięte rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2008 r. , I SA/Wa 177/08 , LEX nr 519146). W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Jak stwierdza w odpowiedzi, postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. , zaś zawiadomienie z dnia 1 sierpnia 2007 r. miało jedynie informacyjny charakter ze względu na wymogi wynikające z art. 31 ustawy- Prawo ochrony środowiska. Ponadto wskazuje na wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 968/07 , zgodnie z którym w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] r. o braku obowiązku sporządzania raportu. Jeśli chodzi o nieuwzględnienie w postępowaniu faktu śmierci jednej ze stron , to zdaniem SKO miała ona status uczestniczki postępowania i była tylko współuczestnikiem formalnym , zaś wydana decyzja nie kształtowała w żaden sposób jej praw czy obowiązków . Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium w B., podobnie jak i decyzji Prezydent Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wykazało, że decyzje te nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga nie może zostać uwzględniona. Należy podkreślić , że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. było zagadnienie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta B. W rozpatrywanej sprawie strony, żądając stwierdzenia nieważności decyzji , powoływały się na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie okoliczność, iż decyzja Prezydenta była wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć , iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 , wyd. 3 , s. 643). Wady określone w pkt 1 i 4 art. 156 § 1 wskazują na naruszenie elementu podmiotowego hipotez norm materialnych (w przypadku organu - normy kompetencyjnej, w przypadku osoby niebędącej stroną - normy merytorycznej). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej (pkt 2) to typowy przykład sprzeczności z normami materialnymi wyższego stopnia (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej.Studium teoretyczno prawne. Kraków 2006, s. 245). Rażące naruszenie prawa (pkt 2) to nic innego, jak zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy normy merytorycznej (zastosowanie normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania) lub zanegowanie treści dyspozycji tej normy. "Trwała niewykonalność decyzji (pkt 5) oznacza, że decyzja jest sprzeczna z dyspozycją normy merytorycznej, gdyż niewykonalność implikuje negację faktyczną stanu rzeczy przewidzianego w zakresie jej unormowania, przy założeniu, że ustanowiona norma wyższego stopnia sama ma charakter wykonalny" (tamże, s. 246). Jeśli wykonanie decyzji wywołuje czyn zagrożony karą (pkt 6), to zachodzi sprzeczność z naczelnymi normami merytorycznymi. Naruszenie rei iudicatae (pkt 3) oznacza, że zanegowano w całości normy materialne podlegające uprzednio konkretyzacji (tamże, s. 245). Uwagi powyższe są o tyle istotne, że wskazują na pewien kierunek interpretacji klauzuli generalnej zawartej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa , stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej , musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd , że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy , gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję , która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom , na podstawie których została ona wydana . Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć , że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów , lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy " ( J.Borkowski w: B.Adamiak , J.Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego.... , s. 663-664 ). Wobec tego wady decyzji administracyjnej mieszczące się w zakresie "rażącego naruszenia prawa powinny mieć wymiar materialny , a więc obejmować sferę norm praw materialnego administracyjnego. Jak się jednak wydaje (wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna ) mogą w grę wchodzić także rażące naruszenia norm prawa procesowego, przy czym jedynie takie , które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć , iż podstawowy zarzut skarżącej wskazujący na rażące naruszenie prawa , a wiążący się z faktem podjęcia przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] r. określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia w oparciu o postanowienie stwierdzające brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia z dnia [...] r., wydane w innym postępowaniu. Wedle skarżącej postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji zawisło dopiero w dniu 1 sierpnia 2007 r., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 968/07 unieważniającym postanowienie Prezydenta Miasta B. [...] r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko . Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia , bowiem za datę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia z dnia [...] r. uznać trzeba datę złożenia wniosku przez "A" S.A. z siedzibą w B. przy ul. [...] , co nastąpiło w dniu [...] r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W trakcie zawisłego w tej dacie postępowania, Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wydał postanowienie w przedmiocie braku potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia określonego we wniosku. Natomiast kolejne postanowienie wydane w tej samej sprawie z dnia [...] r. oraz utrzymujące go w mocy postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] r. , zostało wyeliminowane z obrotu wyrokiem WSA w Gliwicach z 25 lutego 2008 r. ze względu na naruszenie zakazu określonego w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. (zostało podjęte w sprawie uprzednio rozstrzygnięte innym ostatecznym postanowieniem) . Podkreślić w tym miejscu trzeba , iż pogląd w kwestii pozostawania w obrocie prawnym postanowienia z dnia 11 kwietnia 2007 r. wyraził WSA w Gliwicach w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku z dnia 25 lutego 2008 r. Zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. , traktowane przez skarżącą jako czynność otwierająca nowe postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia, zaś w jego ramach także postępowanie w sprawie potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko tego przedsięwzięcia, w istocie rzeczy nie mogło skutkować zawiązaniem postępowania , które zawisło już w dniu [...] r. Analiza treści zawiadomienia prowadzi do wniosku , iż nie taka też była intencja organu pierwszej instancji. W zawiadomieniu stwierdza się , że " Prezydent Miasta B. prowadzi postępowanie w sprawie przedsięwzięcia.. ". Czynność ta , w ocenie Sądu , miała jedynie charakter informacyjny. Z tych względów (wszczęcie postępowania w dniu [...] r.) nie można podzielić argumentu skarżącej o wydaniu w "innym" postępowaniu postanowienia uzgadniającego uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z dnia [...] r. znak: [...] przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., utrzymanego w mocy postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Sąd podziela zarzut skarżącej w kwestii nieuwzględnienie następców prawnych zmarłej strony postępowania. Nie budzi wątpliwości , iż uchybienie to ma charakter istotny ze względu na postanowienia art. 30 § 4 k.p.a. nakazującego respektować skutki przejścia praw dziedzicznych na następców prawnych w trakcie postępowania administracyjnego oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jednakowoż ma ono charakter procesowy i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.). W konsekwencji tego uchybienia procesowego strona bez własnej winy nie może brać udziału w postępowaniu. W konkluzji przyjąć trzeba , iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci sanitarnej przy ulicach: [...] w B. ze względu na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , a więc rażące naruszenie prawa , jak również z innych przyczyn tam wskazanych (Sąd z urzędu dokonał także oceny zaskarżonych decyzji w zakresie innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. ). Tym samym za zgodną z prawem uznać trzeba decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji , jak i utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji