I OSK 1155/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 396/10 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe; 2. odstąpić od zasądzenia od M.W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 396/10 uwzględniając skargę M. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] listopada 2010 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż skarżący M. W. zarzucił bezczynność Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, do którego zwrócił się z wnioskiem w dniu [...] listopada 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci orzeczenia dyscyplinarnego dr hab. G. B. z Uniwersytetu Ekonomicznego w. P. oraz orzeczeń dyscyplinarnych (tj. uczelnianego oraz odwoławczego) dot. prof. dr hab. E. L. ze Szkoły Głównej Handlowej w W. Pomimo upływu terminu Minister nie odpowiedział na wniosek skarżącego, pomimo powołanie się przez niego na fakt, iż jest dziennikarzem [...] i zbiera materiał prasowy. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Podał, że z uwagi na charakter danych o wyjątkowej wrażliwości wszczął postępowanie mające na celu ustalenie zasadności działań w tej sprawie i z niewielkim opóźnieniem w dniu [...] grudnia 2010 r. powiadomił stronę o przesunięciu terminu rozpoznania wniosku. W dniu [...] grudnia 2010 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi przesyłając w formie skanu orzeczenia dyscyplinarne wraz uzasadnieniem, dotyczące dr hab. G. B. oraz prof. E. L.. W dniu [...] grudnia 2010 r. wysłano skarżącemu kopie tych orzeczeń wraz z uzasadnieniem. Organ zwrócił uwagę, iż we wniosku o udostępnienie informacji dot. prof. E. L. skarżący zwracał się o udostępnienie i przesłanie kopii orzeczenia dyscyplinarnego Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej SGH z czerwca 2010 r. (wraz z uzasadnieniem dot. prof. E. L. z [...] obwinionej o plagiat w grancie). Wbrew twierdzeniom skargi, prośba nie obejmowała orzeczenia wydanego na skutek odwołania. Na rozprawie w dniu [...] marca 2011 r. M. W. podał, że Minister doręczył mu odpis wnioskowanych orzeczeń w formie zanonimizowanej, natomiast on jako dziennikarz ma prawo do otrzymania tych orzeczeń w formie pełnej. W piśmie procesowym dodatkowo wskazał, że organ nie spełnił jego żądania i nadal pozostaje w bezczynności. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 198 z późn. zm.) jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, o ile żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Analizując przepisy art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdza, iż kopie orzeczeń dyscyplinarnych wraz z uzasadnieniem, o udostępnienie których zwrócił się skarżący, są informacją publiczną. Skoro tak to stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Udostępnienie żądanej informacji w odmiennej formie lub w odmienny sposób może nastąpić tylko w przypadku istnienia okoliczności uzasadniających takie odstępstwo. Sąd stwierdził, iż organ już po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądane dokumenty, jednakże niepełnej treści. W ocenie organu taka informacja publiczna spełnia wymogi ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Sąd oceny tej nie podzielił, gdyż we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wyraźnie wskazał, że jest dziennikarzem [...] i podał numer legitymacji prasowej. Stosownie zaś do art. 3a ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych ustawy tej nie stosuje się do prasowej działalności dziennikarskiej w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.). Sąd podkreślił, że zawsze gdy w grę wchodzi informacja publiczna, niezależnie od tego w czym będzie ona zawarta, każdy ma prawo dostępu do interesującego go dokumentu, o ile oczywiście nie zajdą ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów. W związku z powyższym Sąd uznał, że informacja publiczna została udostępniona skarżącemu niezgodnie z wnioskiem, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś brak prawidłowego udostępnienia żądanej informacji publicznej ocenił jako bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i dlatego, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd zlecił nadto aby rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, organ miał powyższe na uwadze, zaś w przypadku odmowy jej udostępnienia wziął pod uwagę treść art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, prawidłowo reprezentowany i opierając skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły podstawy nakazujące umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności, udzieliwszy przecież odpowiedzi na wniosek strony, 2) art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. oraz art. 5, art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, chociaż organ nie pozostawał w bezczynności, 3) art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy o bezczynność wniesionej właśnie w tym trybie przez skarżącego i orzeczenie, które w istocie swojej dotyczyć powinno skargi – tu nie tylko nie wniesionej, ale też niespełniającej nawet stosownych warunków do wniesienia – na "inny akt" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a., 4) art. 153 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej mimo to, że żądanie to zostało rozpoznane, przy czym naruszenie tych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną interpretację art. 3a ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przyjęcie, iż wyłączenie działania tej ustawy wobec prasowej działalności dziennikarskiej jest jednoznaczne ze zwolnieniem dysponentów informacji z obowiązku przestrzegania tej ustawy, 2) błędną interpretację art. 5 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, iż udostępnienie informacji publicznej w formie zanonimizowanej jest w istocie odmową udostępnienia informacji, a więc powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, 3) błędną interpretację art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż "forma udostępnienia informacji" jest tożsama z oczekiwaną przez wnioskodawcę treścią informacji. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej lub zmianę zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ kwestionuje ocenę Sądu co do pozostawania w stanie bezczynności skoro na wniosek skierował do skarżącego zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 36 k.p.a. informację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a następnie sprawa ta została załatwiona. Nastąpiło to wprawdzie już po wpłynięciu skargi do WSA, lecz jeszcze przed rozpatrzeniem jej przez Sąd. W tej sytuacji sprawa powinna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa, nawet jeśli sposób wykonania przez organ obowiązku nie satysfakcjonował wnioskodawcy. Skarga powołuje się w tym zakresie na jednolite orzecznictwo NSA powołując się na wyroki z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 294/07 i z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07. Uzasadnienie wyroku kwestie te pomija. Oznacza to, iż orzeczenie o bezczynności organu nie jest uzasadnione, nawet jeśli, jak to niesłusznie przyjął Sąd, udostępnienie informacji nastąpiło niezgodnie z wnioskiem. W zaskarżonym wyroku Sąd przekroczył swe uprawnienia. Będąc z mocy art. 135 ustawy P.p.s.a. związany skargą o bezczynność orzekł w istocie o jakości działań organu w następstwie wniosku o załatwienie sprawy, a nie o fakcie jej załatwienia bądź niezałatwienia. Przedmiotem skargi była bezczynność, a nie bezprawność działań. Konwersja tej skargi, dokonana przez Sąd, wykracza poza dyspozycję art. 135 powołanej ustawy. W tym przedmiocie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1155/07 stwierdzając, że w ramach skargi na bezczynność nie może Sąd rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Powołano również wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1689/09 i WSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gl 1/09, które trafnie kierują istotę żądań wnioskodawcy na drogę postępowania przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O rozpoznaniu wniosku świadczy nie tylko doręczenie skarżącemu wnioskowanej informacji, lecz też cały szereg podjętych przez organ działań, w wyniku których otrzymał on informację na wnioskowany temat. W tej sytuacji trudno sprostać sentencji zaskarżonego wyroku, aby rozpoznać wniosek M. W.. Wytyczne Sądu są zatem co najmniej bezprzedmiotowe, a ich realizacja sprowadzić się może jedynie do powtórzenia działań organu. Autor skargi kasacyjnej podważa przyjęcie przez Sąd szczególnej pozycji skarżącego. Lakoniczne uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia dlaczego powołanie się przez wnioskodawcę na pewnego rodzaju immunitet prasowy ma mieć znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nie może decydować o tym art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis ten wprawdzie w znacznej mierze wyłącza spod działania tej ustawy prasową działalność dziennikarską, jednak nie można tego rozumieć jako nakazu niestosowania tej ustawy przez dysponentów informacji publicznej w przypadku gdy o informację występuje dziennikarz. Interpretację tę organ uważa za chybioną. Intencją omawianego przepisu jest bowiem jedynie ułatwienie pracy dziennikarzy, którzy i tak, gdy chodzi o ochronę interesów obywateli, podlegają rygorom prawa procesowego – zwolnieni są natomiast z szeregu uciążliwych, utrudniających pracę obowiązków ciążących na administratorze danych osobowych. W żadnym razie nie można jednak wywodzić, iż omawiany przepis stawia dziennikarzy ponad prawem zaś dysponentów informacji publicznej zwalnia z obowiązku ochrony danych osobowych, jeśli ich przetwarzanie ma nastąpić na wniosek dziennikarza. Błędnie Sąd uznał, iż udostępnienie przez organ informacji w postaci zanonimizowanej nie spełniło wymogu udostępnienia. Dbałość organu o zabezpieczenie w ten sposób danych osobowych została uznana za zbyteczną a to wobec wyłączenia dziennikarzy spod działania ustawy o ochronie danych osobowych. Wychodząc z takiego założenia Sąd uznaje, że dokonane przez organ udostępnienie informacji było de facto odmową udostępnienia a więc powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd ten skarżący uważa za osobliwy zważywszy, że zarówno piśmiennictwo prawnicze jak i orzecznictwo nie tylko dopuszczają ukrywanie danych osobowych w udostępnianych dokumentach, ale też wręcz to nakazują. Wynika to z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. (II SA/Wa 1177/08) jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. (II OSK 812/05). Zdaniem organu Sąd mylnie interpretuje art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, iż obowiązek udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oznacza w istocie nakaz takiego udostępnienia, jakiego – co do treści informacji – oczekuje wnioskodawca. Organ powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2010 r. (I OSK 900/10) "Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa tylko wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a nie co do treści odpowiedzi, a już zwłaszcza nie stanowi, że ma być ona satysfakcjonująca wnioskodawcę". Przez formę i sposób udostępnienia informacji określone we wniosku należy zatem rozumieć jedynie techniczną stronę tej czynności, która, w miarę posiadanych możliwości powinna być respektowana przez udostępniającego (kserokopia, faks, poczta elektroniczna itd.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. W. wniósł o jej oddalenie. Skarżący uważa, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem bez podstaw prawnych ocenzurował z części nazwisk udostępniony dokument urzędowy, przez co nie zrealizował wniosku. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej przepis ustanawiający tzw. przywilej dziennikarski obligatoryjnie – z mocy prawa – uwalnia dysponentów informacji publicznej z obowiązku ochrony danych osobowych jeśli ich przetwarzanie następuje na wniosek dziennikarza w związku ze zbieraniem materiałów procesowych. Skarżący uważa nadto, iż żądane dokumenty dotyczą osób wykonujących funkcje publiczne (jako nauczyciele akademiccy). W takiej sytuacji stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy organ nie miał i nie ma prawa do ocenzurowania ich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione. Przedmiotem rozpoznania przed Sądem pierwszej instancji była bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udzielenie informacji publicznej. Właściwość sądu administracyjnego wynika w tych sprawach z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. W tym przypadku oznacza to, iż właściwy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji, tj. w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy). Prawidłowo w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna podlegała ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, iż wprawdzie organ z opóźnieniem podjął czynności w tej sprawie i dopuścił się zwłoki w przesłaniu żądanych kopii orzeczeń dyscyplinarnych jednakże po wniesieniu skargi (co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r.) już w dniach [...] i [...] grudnia 2010 r. udostępnił żądane orzeczenie w formie skanu i kopii. W przypadku bezczynności Sąd orzeka na podstawie art. 149 ustawy P.p.s.a. co oznacza, iż uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub wykonanie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy decyzja lub akt zostały wydane z naruszeniem terminu. Jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, któremu zarzucono bezczynność wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona to ustaje stan bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tak w tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (ONSAiWSA 2009/4/63). Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę przyjmując jednocześnie, iż wskutek przesłania skarżącemu kopii orzeczeń dyscyplinarnych Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przerwał stan bezczynności, zatem ustała przesłanka do zobowiązania organu do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego. Nie może bowiem Sąd zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały już podjęte (R. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). Zgodnie z art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis ten określa więc wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji, nie oznacza to jednak, iż udostępniona informacja ma zawierać określoną treść lub satysfakcjonować wnioskodawcę (tak postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 900/10). Dodać należy, iż prawidłowość wydanej decyzji lub dokonanej czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie, nie zaś w sprawie w której przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność. Ocena taka – jak trafnie zarzuciła to skarga kasacyjna – narusza granice orzekania sądu pierwszej instancji wyznaczone przepisem art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. W sprawie o bezczynność Sąd ogranicza się do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie ocenia natomiast prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności. W sprawach o udzielenie informacji publicznej mimo jej udzielenia przez organ można mówić o zastosowaniu art. 149 ustawy P.p.s.a., lecz tylko wówczas gdy wniosek przedmiotowo domagał się udzielenia kilku informacji np. udostępnienia kilku dokumentów, a organ zadośćuczynił żądaniu w niepełnym zakresie udostępniając tylko niektóre z nich. Wówczas, podobnie jak w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu na bezczynność w zakresie szczegółowo określonych informacji, których organ nie udostępnił. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność nie może dotyczyć kwestii merytorycznych. W przypadku gdy skarga taka dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej prawidłowość dokonania czynności, jeżeli obejmowała ona przedmiotowo zakres wyznaczony wnioskiem, podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., nie zaś na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Innymi słowy zarzut pominięcia w udostępnionych kopiach orzeczeń danych osobowych, jako dotyczący meritum dokonanej czynności udostępnienia informacji publicznej, nie może być skutecznie odnoszony w skardze na bezczynność i badany przez sąd administracyjny w tym postępowaniu. Z powyższych względów uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 193 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzekając w przedmiocie kosztów postępowania Sąd uznał, iż w odniesieniu do uiszczonego wpisu sądowego przez strony koszty te wzajemnie znoszą się, natomiast w odniesieniu do kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając ten przypadek za szczególnie uzasadniony, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu.