II SA/Gl 570/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] w Z. zwróciło się do Urzędu Miejskiego w Z. o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku biurowo-dydaktycznego przy Pl. [...]. Pismem Inwestora z dnia [...] r. postępowanie zostało poszerzone o zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń. Z kolei wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ze względu na cyt. "konieczność dokonania dodatkowych ustaleń z członkami Wspólnoty Mieszkaniowej". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98 poz. 1071 zwanym dalej: k.p.a.) Prezydent Miasta Z. na wniosek Inwestora zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zdaniem organu ww. przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony wnoszącej podanie zostały spełnione. Pismem z dnia [...] r. Inwestor - Stowarzyszenie [...] w Z. zwrócił się do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postepowania. Zdaniem Stowarzyszenia podjęcie postępowania jest uzasadnione albowiem ustała przyczyna jego zawieszenia tj. brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, którą to zgodę Stowarzyszenie obecnie uzyskało. Do pisma Stowarzyszenie dołączyło m.in. Uchwałę Nr 1 Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] (określoną jako "Uchwała Współwłaścicieli Nieruchomości wspólnej") z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia Stowarzyszeniu [...] zgody na odpłatne wydzierżawienie części wspólnych nieruchomości w postaci części dziedzińca oraz dachu budynku oraz podjętą w tej samej dacie Uchwałę Nr 2 tejże Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przez Stowarzyszenie [...] wyszczególnionych w Uchwale robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. podjął zawieszone na wniosek strony postępowanie administracyjne wskazując w uzasadnieniu, że ustały przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, a strona złożyła wniosek o jego podjęcie. Na wydane przez organ I instancji postanowienie zażalenie wniosła "A" Sp. z o.o w Z., będąca członkiem ww. Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organ błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ wydał bowiem przedmiotowe postanowienie bez uzyskania w tej mierze stanowiska Spółki, pomimo że Spółka nie wyraziła zgody na prowadzenie prac objętych wnioskiem. W konsekwencji, zdaniem "A" Sp. z o.o. w Z., brak jest podstaw do kontynuowania postępowania albowiem inwestor wbrew bezwzględnie obowiązującym uregulowaniom prawnym nie przedstawił zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie prac budowlanych objętych postępowaniem. Zdaniem Spółki postępowanie o wydanie zezwolenia na budowę winno być zatem umorzone. Spółka odniosła się nadto szczegółowo do złożonych przez Inwestora wyjaśnień odnośnie projektowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu szeroko przedstawił treść poszczególnych złożonych w sprawie pism i omówił kolejno podejmowane czynności, a następnie wskazał, że organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania tj. sprawdzenia złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonych kopii uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej, a następnie, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. wydał właściwie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Dla organu administracji architektoniczno- budowlanej I instancji ustąpieniem przyczyny zawieszenia postępowania był bowiem fakt uzupełnienia akt sprawy o właściwe dokumenty formalno - prawne, organ nie posiada natomiast uprawnień do badania legalności przedłożonych uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie drugoinstancyjne, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ustąpiły przyczyny uzasadniające podjęcie postepowania. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła in extenso swe wywody sformułowane uprzednio w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. Dodatkowo wskazała, że przed Sądem Okręgowym w G. Wydział I Cywilny sygn. akt:[...] zawisło postępowanie z powództwa skarżącej przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i [...] w Z. o uchylenie uchwał Wspólnoty, które to uchwały zostały, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przedstawione organowi przez Inwestora jako podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Okręgowy w G. wstrzymał do czasu zakończenia sprawy wykonanie tych uchwał. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] wskazała, iż stanowi wspólnotę dużą w rozumieniu przepisów, a tym samym brak zgody właściciela mniejszościowego jakim jest skarżąca nie ma wpływu na podjętą przez Wspólnotę uchwałę w przedmiocie dysponowania terenem. Wskazała nadto, iż wyrokiem z dnia [...] r. powództwo skarżącej Spółki przeciwko Wspólnocie o uchylenie ww. uchwał zostało przez Sąd Okręgowy oddalone. Strona dołączyła także podjęte już wcześniej postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. zmieniające przywołane przez skarżącą postanowienie wstrzymujące wykonanie uchwał poprzez oddalenie wniosku o zabezpieczenie powództwa. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 1 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej "A" Sp. z o.o. w Z. przyznał, że wyrokiem z [...] r. Sąd Apelacyjny oddalił prawomocnie powództwo Spółki o uchylenie uchwał Wspólnoty. Podniósł natomiast, że doręczony mu egzemplarz kierowanego do Sądu pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] r. opatrzony został wyłącznie jednym podpisem. Nadto dołączone do pisma uchwały oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r. zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, co zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki jest nieprawidłowe. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, iż kwestionuje jedynie tryb poświadczenia zgodności z oryginałem, nie kwestionuje natomiast autentyczności wskazanych wyżej dokumentów. Z kolei na pytanie Sądu w czym skarżąca upatruje swego indywidualnego interesu prawnego pełnomocnik wskazał, że "pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o pozwolenie na budowę pozbawia Spółkę korzystania z części wspólnej". Natomiast Wiceprezes skarżącej Spółki oświadczył, że Spółka nie podpisała uchwał z dnia [...] r. Dodatkowo podniósł, Spółka ma interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ cyt. "w następstwie wydania pozwolenia na budowę zmienią się udziały nieruchomości, a także korzystanie z części wspólnej". Pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił nadto uczestniczącemu w rozprawie pełnomocnikowi Inwestora niewłaściwy strój, składając jednocześnie wniosek o zaprotokołowanie tegoż faktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany był jednak, w pierwszej kolejności, rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić zaś musi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych (por. w tej mierze bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. wyrok z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 704/09). Wskazania wymaga w tym miejscu, iż stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a więc innych niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 461/06). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują zatem przesłanki w znacznej mierze zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). Podkreślenia wymaga też, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) - por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 596/08. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. Podkreśla się nadto w orzecznictwie, co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę dla niniejszej sprawy o szczególnej doniosłości, iż skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, w żadnej mierze nie przesądza o posiadaniu przezeń interesu uprawniającego do wniesienia skargi. Jedynie formalnie czyni bowiem z tego podmiotu stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym co powoduje, że sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd administracyjny braku skarżącego interesu prawnego sąd ten oddala skargę z tego właśnie powodu – por. przywołany już wyżej wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca "A" Sp. z o.o. w Z. jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonej w Z. przy ul. [...], która to Wspólnota uchwałami nr 1 i 2 z dnia [...] r. większością głosów (Wspólnota jest wspólnotą "dużą" w rozumieniu ustawy) udzieliła inwestorowi, Stowarzyszeniu [...] w Z., zgody na odpłatną dzierżawę części wspólnej w postaci części dziedzińca i dachu, a także zgodę na wykonanie przez inwestora określonych robót budowlanych. W konsekwencji, uznanie, że obok Wspólnoty także "A" Sp. z o.o. w Z., będąca członkiem tejże Wspólnoty, posiada legitymację skargową możliwe byłoby jedynie wówczas gdyby Spółka wykazała istnienie odrębnego, indywidualnego interesu prawnego. Interesu takiego ani w skardze, ani w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 1 kwietnia 2011 r. "A" Sp. z o.o. w Z. jednak nie wykazała. Za indywidualny, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie może bowiem zostać uznany podniesiony zarówno w skardze jak też w trakcie rozprawy fakt, iż skarżąca kwestionuje prawidłowość podjęcia przez większość członków Wspólnoty uchwał z dnia [...] r. Kontrola uchwał wspólnot mieszkaniowych nie mieści się bowiem w kognicji sądów administracyjnych, a kwestionować prawidłowość ich podjęcia można jedynie w drodze stosownego powództwa wniesionego do sądu powszechnego. Notabene postępowanie sądowe w tej mierze "A" Sp. z o.o. w Z. wytoczyła, zostało ono jednak, jak przyznał w trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej, w marcu br. prawomocnie zakończone oddaleniem powództwa Spółki przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej o uchylenie przedmiotowych uchwał. W efekcie uchwały te, podjęte z uwagi na wielkość Wspólnoty większością głosów, pozostają w obrocie prawnym i wiążą także tych członków Wspólnoty, którzy głosowali odmiennie bądź nie głosowali w ogóle. W konsekwencji podniesiony w skardze argument, iż skarżąca Spółka nie wyraziła zgody na wykonanie przez inwestora robót, do których został uprawniony uchwałami Wspólnoty w żadnej mierze nie pozwala na uznanie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi. Także wyjaśnienie skarżącej Spółki, udzielone na pytanie Sądu w trakcie rozprawy, iż ma interes prawny albowiem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora i udzielenie mu pozwolenia na budowę cyt. "pozbawia Spółkę korzystania z części wspólnej" i w jego następstwie cyt. "zmienią się udziały nieruchomości, a także korzystanie z części wspólnej" w żadnej mierze nie wskazuje na istnienie po stronie Spółki indywidualnego interesu prawnego. Twierdzenia te po pierwsze są bowiem nader ogólnikowe, nie poparte żadnymi dowodami, po drugie zaś strona skarżąca sama podkreśla, iż chodzi o korzystanie z części wspólnej, nie zaś z części, do której ma prawa indywidualne. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają dodatkowo zgłoszone w trakcie rozprawy przez pełnomocnika skarżącej zarzuty, nie mają one bowiem znaczenia dla oceny interesu prawnego strony skarżącej. Nie mógł zatem wpłynąć na ocenę tę zarzut reprezentującego skarżącą pełnomocnika, iż kierowane do Sądu pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Pl. [...] w Z. z dnia [...] r. zostało podpisane wyłącznie przez jedną osobę. Notabene nadesłany do Sądu oryginał pisma opatrzony został większą liczbą podpisów. Nie mógł także odnieść skutku zarzut niewłaściwego potwierdzenia przez pełnomocnika uczestnika zgodności z oryginałem nadesłanych uchwał Wspólnot i postanowienia Sądu Apelacyjnego w K., zwłaszcza że jednocześnie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie kwestionuje autentyczności tychże dokumentów, a jedynie sposób dokonanego poświadczenia. Z oczywistych względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także zgłoszony w trakcie rozprawy zarzut reprezentującego skarżącą pełnomocnika wobec stroju pełnomocnika Inwestora. W konsekwencji wniesiona skarga z przyczyn formalnych musiała podlegać oddaleniu, skarżąca Spółka, będąc członkiem posiadającej status uczestnika Wspólnoty Mieszkaniowej, nie wykazała bowiem w toku postępowania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego jej legitymację do wniesienia skargi. Notabene nawet przy odmiennej ocenie, jak czyni to strona skarżąca, kwestii jej interesu prawnego, wniesiona skarga nie mogłaby zostać uwzględniona. Kwestionowane przez stronę postanowienie dotyczyło bowiem podjęcia postępowania zawieszonego uprzednio przez organ nie z urzędu lecz na wniosek inwestora. W konsekwencji, stosownie do przyjętej przez ustawodawcę w tej mierze zasady pełnej dyspozycyjności stron, w razie gdy strona złożyła żądanie podjęcia zawieszonego, na jej wniosek postępowania, organ obowiązany był wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania – por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 360. W odróżnieniu od zawieszenia dokonanego z urzędu organ nie jest bowiem wówczas uprawniony do uzależnienia podjęcia postępowania od oceny czy ustały przyczyny jego zawieszenia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.