IV SA/Po 595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg J.S., "A" Sp. z o. o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego "A" Sp z.o.o. w P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej przez inwestora- "B" S.A. rozbiórce linii napowietrznej 220kV K.- P. na odcinku (52)-212-208-(58) oraz budowie czterotorowej linii napowietrznej 2x400+2x220kV P.- K. na odcinku od słupa nr 52 (istniejący) do słupa 58 (istniejący)- po trasie istniejącej linii 220kV K.- P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.- o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1219 ze zm.), decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Przedmiotowa inwestycja jest wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r.- w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 192 poz. 1385) co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. podlega wykonaniu od razu po jej wydaniu. Dalej organ wskazał, iż na czas przeprowadzenia kontroli dotychczasowy stan realizacji przeprowadzonych robót był zgodny z projektem, teren na którym prowadzone były roboty budowlane był ogrodzony taśmą sygnalizacyjną i tablicami ostrzegawczymi, ponadto zapewniona była ochrona przez firmę ochroniarską. Nie stwierdzono zalegania przewodów na drodze tj. przez ul. K. Sz. i G.. Na miejscu budowy znajdował się dziennik budowy z wpisem z dnia 14 maja 2009. Na dzień przeprowadzenia kontroli nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ wyjaśnił, iż w dniu przeprowadzenia kontroli nie stwierdzono istnienia podstaw do wstrzymania prowadzonych robót na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po przestawieniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał, iż po dogłębnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy oraz po uzyskaniu szczegółowych wyjaśnień od inwestora przedmiotowej linii nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości przy budowie linii czterotorowej napowietrznej 2x400+2x220kV P.- K. na odcinku od słupa nr 52 (istniejący) do słupa 58 (istniejący)- po trasie istniejącej linii 220kV K.- P.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S oraz Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo w odwołaniu zarzuciło decyzji błąd w ustaleniach faktycznych wskazując, iż organ I instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ będzie miało zastąpienie toru 220kV torem 110kV dla ekranu ochronnego, zatrzymującego promieniowanie z torów 400kV, który jak to wynikało z założeń inwestora miały stworzyć dwa tory 220kV. Wskazać należy, iż skarżący w odwołaniu podkreślił, że inwestor organizował spotkania, a ponadto rozpowszechnił broszury, z których wynikało, że przewody linii 220kV, położone pod torami 400kV, są skutecznym elementem kompensującym pole wytwarzane przez tory o wyższym napięciu - 400kV. Natomiast wnoszący odwołanie J.S. wskazał, iż zamiana toru 220kV na tor 110kV będzie miała nieprzewidziane w Raporcie oddziaływanie na środowisko i może znacząco przekroczyć szerokość "pasa technologicznego". Odwołujący wskazał, iż na żadnym z etapów opracowywania Raportu oddziaływania na środowisko nie analizowano możliwości budowy linii jaka została wybudowana, tj. linii 2x400+220+110kV. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996r, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996r., s. 459). Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 Kpa, przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ wyjaśnił, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995r., sygn. SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996r., nr 2, poz. 80). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Jak stwierdził NSA, z klasyczną postacią bezprzedmiotowości mamy do czynienia wówczas gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok NSA z dnia 1 marca 1984r., sygn. II SA 2085/83, publ. ONSA 1984r., nr 1, poz. 23). Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa realizowanej przez inwestora – "B" S.A. rozbiórce linii napowietrznej 220kV K.-P. na odcinku (52)-212-208-(58) oraz budowie czterotorowej linii napowietrznej 2x400+2x220kV P.-K. na odcinku od słupa nr 52 (istniejący) do słupa 58 (istniejący) - po trasie istniejącej linii 220kV K.-P. zostało wszczęte z urzędu. Wskazać należy, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" S.A. pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej linii napowietrznej oraz budowę czterotorowej linii napowietrznej, która to decyzja, pomimo jej zaskarżenia, została w dniu [...] czerwca 2009r. utrzymana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wykonanie toru na napięcie pracy 110kV zamiast 220kV jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oświadczenie takiej treści złożył także projektant sporządzając stosowny aneks do projektu budowlanego. Organ stwierdził, iż wykonanie torów z przeznaczeniem do pracy o napięciach mniejszych nie pogarsza wpływu przedmiotowej linii na środowisko. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło "A" Sp. z o.o. oraz J.S.. "A" zaskarżonej decyzji zarzuciło: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zmiana w realizacji inwestycji w stosunku do pozwolenia na budowę, polegająca na zastąpieniu jednego toru 220kV torem 110kV, jest zmianą nieistotną (nieistotnym odstępstwem od projektu), nie mającą wpływu na środowisko i ochronę zdrowia mieszkańców; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej opisanej w art. 7 Kpa, poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie art. 107 Kpa, poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w szczególności brak jest w uzasadnieniu wskazania okoliczności faktycznych, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, oraz poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze na decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi "A" podniosło, iż zaskarżona decyzja oprócz zacytowania przepisów prawa budowlanego (art. 36a) nie posiada uzasadnienia. Dalej strona podniosła, iż przepis artykułu 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego łub innych warunków pozwolenia na budowę. Mając na uwadze w/w przepis należy stwierdzić, że istotne odstąpienie ma miejsce wówczas, gdy dotyczy między innymi charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, ewentualnie ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a także kiedy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W ocenie skarżącego zmianę toru 220kV na 110V uznano za nieistotną, bez dokonania analizy jaki wpływ będzie to miało na pole elektromagnetyczne wytwarzane przez linię energetyczną, o nowych parametrach, mających wpływ na środowisko i ochronę życia mieszkańców przedmiotowych terenów. Strona podkreśliła, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu cyt. przepisu, zależy od okoliczności danej sprawy. Przedmiotowy projekt zakładał budowę dwóch torów 220kV, przy czym miały one zgodnie z zapewnieniami inwestora, ekranować promieniowanie toru 400kV. Przed właściwym uruchomieniem linii miały zostać przeprowadzone badania, które miały potwierdzić, że zekranizowanie dwóch torów 400kV dwoma torami 220kV spowoduje, iż poza strefą ograniczonego użytkowania, promieniowanie będzie utrzymywało się na dopuszczalnym poziomie. Skarżący podniósł, iż w Raporcie oddziaływania na środowisko, przedstawionym przez inwestora, wyraźnie wskazano, że linie 220kV położone poniżej linii 400kV, będą ekranować oddziaływanie linii 400kV. Pozytywna opinia RDOŚ w P., wskazywała na powyższe i dopuszczała możliwość budowy linii 220kV i nie przewidywała odstępstwa od pierwotnego projektu. Zdaniem skarżącego przedmiotowa zmiana powinna być ponownie poddana przez RDOŚ, w zakresie jej oddziaływania na środowisko. Skarżący podniósł, iż inwestor organizował spotkania, a ponadto rozpowszechnił broszury dotyczące przedmiotu niniejszej sprawy. Były to wydane przez "B" S.A. "Linie i stacje elektroenergetyczne w środowisku człowieka" i "Budowa linii energetycznej 2x400kV + 2x220kV na terenie gminy K.". W drugiej z tych broszur na stronie 28 wyraźnie stwierdzono, że przewody linii 220kV, położone pod torami 400kV, są skutecznym elementem kompensującym pole wytwarzane przez tory o wyższym napięciu - 400kV. Zmiana jednej z linii 220kV na 110 kV może spowodować, ze założenie zekranizowania pola wytwarzanego przez tory 400kV nie zostanie zrealizowane. Brak badań tych zależności powoduje, że zastąpienie toru 220kV, torem 110kV powoduje przypuszczenie, że zmiana jest istotną i mającą wpływ na środowisko i ochronę zdrowia mieszkańców. Ponadto, podczas budowy nie założono, przewidzianych w pozwoleniu na budowę, izolatorów zapewniających docelowy poziom izolacji. Zdaniem skarżącego świadczy to o nierespektowaniu przez inwestora zapisów pozwolenia na budowę, oraz "oszczędności" inwestora, która to oszczędność może mieć negatywny wpływ na środowisko, oraz zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią art. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006r., nr 89, poz. 625) przyłączane do sieci urządzenia, instalacje i sieci podmiotów ubiegających się o przyłączenie muszą spełniać wymagania techniczne i eksploatacyjne miedzy innymi, zapewniające bezpieczeństwo funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, zabezpieczenie systemu elektroenergetycznego, dotrzymanie w miejscu przyłączenia urządzeń, instalacji i sieci parametrów jakościowych energii i spełnianie wymagań w zakresie ochrony środowiska. W zakresie przedmiotowej inwestycji, której parametry zmieniono, nie sprawdzono bezpieczeństwa sieci, zmieniono jej zabezpieczenia, zmieniono parametry jakościowe, oraz nie sprawdzono jak taka zmiana wpłynie na środowisko. J.S. w swojej skardze zarzucił natomiast zaskarżonej decyzji błędną wykładnię prawa materialnego tj. art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie zmiana napięcia w budowanej sieci napowietrznej z 220 kV na 110 kV jest zmianą zamierzonego sposobu użytkowania sieci lub jej części. Tym samym zmiana ta jest w ocenie Skarżącego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Taka zmiana zgodnie z Art. 36a. ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Napięcie znamieniowe jest jednym z podstawowych parametrów planowanej sieci elektrycznej. Zmiana tego parametru nie może być potraktowana jako nieistotna. Tym bardziej, iż sieć będzie wykorzystywana do przesyłu prądu o innym napięciu niż planowane wcześniej. Oprócz więc zmiany parametrów mamy do czynienia z faktyczną zmianą użytkowania tej sieci przez wykorzystywanie jej do przesyłania prądu o innym napięciu. Skarżący podniósł, iż z literalnego brzmienia przepisu wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części wymaga zmiany pozwolenia lub innych stosownych dokumentów, a skoro przepis w tej mierze brzmi w sposób nie budzący wątpliwości, należy go interpretować wyłącznie przez zastosowanie wykładni językowej. Po uzyskaniu bowiem jasności dalsza interpretacja jest niedopuszczalna i prowadzić może do interpretacji contra legem. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. uczestnik postępowania "B" S.A. wniósł o oddalenie skarg. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uczestnik postępowania wskazał, iż o braku możliwości kwalifikacji tymczasowego podwieszenia toru 110kV w miejsce toru 220kV jako istotnego odstąpienia przesądza już literalna wykładnia przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zawierającego zamknięty katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ocenie uczestnika postępowania w wyniku podwieszenia toru 110kV w miejsce toru 220kV żaden z elementów wchodzących w skład "charakterystycznych parametrów" (określonych w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) linii, takich jak jej: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość - nie uległ zmianie. Ponadto uczestnik wskazał, iż podwieszenie toru 110kV w miejsce toru 220kV "nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi" (art. 36a ust. 5 in fine Prawa budowlanego). Zdaniem uczestnika czynności polegającej na tymczasowym podwieszeniu toru 110kV w miejsce toru 220kV nie można uznać za "zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego), skoro podstawowym i jedynym zamierzonym sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (linii elektroenergetycznej) było - i nadal pozostaje - przesyłanie energii elektrycznej wysokich i najwyższych napięć. Uczestnik zwrócił uwagę, iż kwalifikacji tymczasowego podwieszenia toru 110kV w miejsce toru 220kV jako odstąpienia nieistotnego, dokonał, zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, projektant, zamieszczając stosowny wpis w dzienniku budowy oraz sporządzając aneks do projektu budowlanego. Jak się wskazuje w orzecznictwie, "kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant zamieszczając w projekcie budowlanym odpowiednie informacje. Innymi słowy, w aktualnym stanie prawnym to projektant rozstrzyga, czy zamierzone odstępstwo jest istotne, czy też nie jest istotne ". Uczestnik podniósł, iż w judykaturze podkreśla się, że w obecnym stanie prawnym "projektant samodzielnie dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. (...) To właśnie projektant posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe i wiedzę techniczną przekładające się na możliwość oceny, czy wprowadzone odstępstwo nie wpłynie negatywnie na konstrukcję budynku oraz czy zmiana, ta nie naruszy chociażby przepisów określających warunki techniczno-budowlane obowiązujące dla danego obiektu. Ponadto na projektancie, a nie na organie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne" W ocenie uczestnika postępowania bezzasadne są również twierdzenia skarżących jakoby tymczasowe podwieszenie toru 110kV w miejsce toru 220kV stanowiło "istotną zmianę w realizacji inwestycji mającą wpływ na środowisko i ochronę zdrowia mieszkańców". Uczestnik podniósł, iż zmiana w realizacji inwestycji mająca wpływ na środowisko nie należy do kategorii "istotnego" odstąpienia i nie jest wymieniona w cytowanym powyżej art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Uczestnik ponadto wskazał, iż jak dowodzą przeprowadzone badania, funkcjonowanie linii z jednym torem pracującym na napięciu 110kV tj. w układzie 2x400kV+lx220kV+lxl 10kV nie spowoduje oddziaływania linii na środowisko w sposób, który przekraczałby dopuszczalne normy. Parametry oddziaływania na środowisko przedmiotowej linii w układzie 2x400kV+lx220kV+lxll0kV zostały zbadane już na etapie przygotowania procesu inwestycyjnego. Uczestnik podniósł, iż powyższa kwestia przeanalizowana została m.in. w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie wielotorowej, wielonapięciowej (2x400kV+2x220kV) linii napowietrznej relacji P.-K.". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 107 Kpa uczestnik wskazał, iż jak wynika z akt, organy nadzoru budowlanego dokonały szeregu ustaleń m.in. jeszcze w trakcie budowy linii i na miejscu jej realizacji ,odniosły się do licznych (często niejasnych i wewnętrznie sprzecznych) zarzutów i twierdzeń przeciwników inwestycji, ustaliły sposób kwalifikacji ww. odstąpienia przez projektanta, oraz uzyskały stanowisko Inwestora w sprawie (m.in. kwestia przeprowadzonych badań dot. wpływu inwestycji na środowisko). Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego "A" podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż niezrozumiałe jest twierdzenie, że zaskarżone decyzje wyjaśniają podstawy rozstrzygnięcia bowiem analiza treści powyższych decyzji wskazuje, że nie zawierają one praktycznie uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącego J.S. podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania "B" wniósł o oddalenie skarg, a także wskazuje na treść pisma złożonego do niniejszej sprawy przez uczestnika tj pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Podstawę prawną wydaną w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 105ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa ). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kluczowe znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma zastosowane w nim kryterium bezprzedmiotowości. Mianowicie, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem. Jak wskazuje J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489), bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". A. Wróbel wskazuje natomiast, że "postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem" (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 619). Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołał się w uzasadnieniu na art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zarówno przepis art. 36a ust. 5 jak i przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zawiera wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy wskazanych w nim dalej okoliczności. Faktem jest, że przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest bardzo niezręcznie sformułowany, tak że uzasadnione jest twierdzenie, iż wprost definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zawiera. Niemniej przepis ten może służyć do wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy wskazanych dalej okoliczności. A contrario zatem zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają odstępstwa dotyczące tych okoliczności. Jeżeli zaś wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego są to odstępstwa istotne, gdyż inne, w myśl tego przepisu takiej decyzji nie wymagają ( vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego Z dnia 5 grudnia 2007 roku w spr. II OSK 1635/06 ). Ustawodawca przy tym, mimo zróżnicowania omawianych odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne", podobnie jak nie wyjaśnił znaczenia wyrażenia "nieistotne" odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak wyczerpujących definicji ustawowych nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego ustalenia charakteru prac wykonanych odmiennie niż to przewidywał projekt. O tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Co prawda w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne, to jednak nie można uznać, iż przepis ten definiuje przypadki istotnego odstąpienia w sposób wyczerpujący. Zatem kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 786/08 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu kwestia czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem czy nieistotnym pozostawiona została uznaniu administracyjnemu organu. Wprawdzie art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5, to jednakże powyższe w ocenie Sądu nie oznacza, że organ zwolniony jest z dokonania samodzielnie oceny czy mamy do czynienia z istotnym czy nieistotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Sąd podziela pogląd wyrażony w doktrynie, iż ocena ta powinna być powierzona nie projektantowi, który z natury rzeczy jest związany z inwestorem, ale organowi administracji publicznej (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, Rok wydania: 2009, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 3) . Ponadto w aktach sprawy brak jest zarówno zmienionego projektu jak i choćby kserokopii dziennika budowy z której by wynikało, że projektant dokonał stosownego wpisu. Wobec powyższego skoro rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozostawiono uznaniu organu administracyjnego to wskazać należy, iż uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z pełną swobodą decydowania i nie może oznaczać swobody w zakresie interpretowania tych przepisów, które określają warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór dokonany przez organ administracji musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. W tym miejscu należy zauważyć, iż istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja zarówno organu I instancji jak i organu II instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wskazanym powyżej wymogom. W niniejszej sprawie jak słusznie zauważyła strona skarżąca decyzja organu II instancji sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści przepisu. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wskazały, iż wykonanie toru na napięcie pracy 110kV zamiast 220kV jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadniając powyższe oba organy powołały się na oświadczenie projektanta zawartym w aneksie do projektu budowlanego. Z powyższego wynika, iż organy ograniczyły się wyłącznie do ustalenia czy w niniejszej sprawie projektant w projekcie budowlanym dokonał kwalifikacji odstąpienia oraz czy zamieścił w nim odpowiednie informacje. Tym samym organ nie dokonał samodzielnej kwalifikacji dokonanej zmiany, co wskazuje na naruszenie przez organ art. 7, 77 Kpa. Ponadto w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie organ pomimo podniesienia w odwołaniu przedsiębiorstwa zarzutu nie wyjaśnienia, jaki wpływ będzie miało zastąpienie toru 220kV torem 110kV dla ekranu ochronnego, zatrzymującego promieniowanie z torów 400kV, który jak to wynikało z założeń inwestora miały stworzyć dwa tory 220kV nie odniósł się do powyższego. Wskazać należy, iż skarżący w odwołaniu podkreślił, że inwestor organizował spotkania, a ponadto rozpowszechnił broszury, z których wynikało, że przewody linii 220kV, położone pod torami 400kV , są skutecznym elementem kompensującym pole wytwarzane przez tory o wyższym napięciu - 400kV. Organ odwoławczy mając na uwadze art. 15 Kpa winien odnieść się do powyższych zarzutów nie ograniczając się w decyzji jedynie do stwierdzenia, że zmiana linii była nieistotnym odstąpieniem, ponieważ takiej kwalifikacji dokonał projektant. Powyższe uchybienia organu, a w szczególności brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwiają Sądowi dokonanie merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy pod kątem czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia czy też nie z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na względzie wyżej poczynione uwagi winien ustalić czy dokonane przez inwestora odstępstwo było istotne czy też nie dając następnie temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Organ mając na uwadze również art. 8 i 15 Kpa w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia winien również odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.