V SA/Wa 156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w J. na rozstrzygnięcie ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... lipca 2010r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi z 5 sierpnia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. Sp. z o.o. w J. jest stanowisko ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "JWPU") wyrażone w piśmie z ... lipca 2010 r. nr ... informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła w JWPU wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ... 2007-2013 (dalej: "RPO WM"), Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji", Działanie 6.2. "Turystyka" pod tytułem ".... Wniosek uzyskał numer rejestracyjny ..., nr kancelaryjny ... Pismem z ... grudnia 2009 r. nr ... ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, że projekt pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: "u.z.p.p.r."), stronie nie przysługuje środek odwoławczy. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM oraz wydaną na jej podstawie przez JWPU "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, o nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego. Postanowieniem z 8 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 51/10 WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki na informację JWPU z ... grudnia 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM. Sąd odrzucając powyższą skargę podniósł, że dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, gdyż nie był on w sprawie przewidziany. Zinterpretowała treść zaskarżonego pisma, jako negatywną ocenę swojego wniosku. Sąd jednak stwierdził, że procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego programu (RPO WM 2007-2013) w § 7 ust. 3 przewiduje, iż "negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. W takim wypadku środek odwoławczy nie przysługuje". Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że wnioskującą spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 77 punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, "nie został przyjęty do dofinansowania". Realizacja projektu została zatem uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Dla spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. wniesienie środka odwoławczego. Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Ważąc powyższe NSA stwierdził, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje też Regulamin konkursu RPO WM, wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, strategicznej, merytorycznej i oceny wykonalności § 8 ust. 1 wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 1). Sąd drugiej instancji wyjaśnił, iż przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie z uwagi na ilość punktów okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 925/10 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał JWPU sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu. Pismem z ... lipca 2010 r. Prezes Zarządu spółki został poinformowany przez JWPU o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskodawca w proteście z ... stycznia 2010 r. nie zgodził się z oceną merytoryczną projektu w częściach: 1. B "Ocena merytoryczna horyzontalna" – kryterium 1 "Potrzeba realizacji projektu"; 2. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 1 "Zakres oferty turystycznej"; 3. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 4 "Aktywizacja społeczno-gospodarcza obszaru, na którym projekt jest realizowany"; 4. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 5 "Partnerstwo". Ponadto w proteście z 10 maja 2010 r. podważono dodatkowo ocenę dwóch kryteriów oceny strategicznej: 5. A "Ocena strategiczna" – kryterium 2 "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa – konkurencyjność w układzie: europejskim"; 6. A "Ocena strategiczna" kryterium 4 "Spójność regionu" – "Spójność regionu w zakresie: ekonomicznym i społecznym". W uzasadnieniu wskazano, iż wszystkie podniesione zarzuty należy uznać za niezasadne, w związku z czym protest nie został uwzględniony. W skardze z 5 sierpnia 2010 r., uzupełnionej pismem z 28 września 2010 r., na informację o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu wskazano, iż JWPU w zaskarżonej informacji ograniczyła się w głównej mierze do stwierdzenia, że ocena trzeciego eksperta jest oceną decydującą i wiążącą oraz że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonym przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. W ocenie skarżącej, JWPU nie wyjaśniła i nie uzasadniła dlaczego poszczególne zarzuty podnoszone w proteście należy uznać za niezasadne, a tym samym skutkujące oddaleniem protestu i brakiem poddania wniosku ponownej ocenie. Wskazano, iż należy uznać za nieprawidłowe, nie odpowiadające podstawowym zasadom administracyjnym, uzasadnienie JWPU ograniczające się do stwierdzenia, iż ocena trzeciego eksperta jest oceną wiążącą i że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych, nie wskazując z którymi regułami jest zgodna, w sytuacji, gdy w proteście podnosi się szczegółowo, iż ocena jest właśnie sprzeczna z powyższymi dokumentami. W ocenie spółki należało przyjąć, iż JWPU rozpatrując protest w sposób bardzo pobieżny zapoznała się z podnoszonymi w proteście zarzutami i w sposób niezwykle lakoniczny się do nich ustosunkowała. W odpowiedzi na skargę JWPU wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1875/10 pozostawił skargę bez rozpatrzenia jako niekompletną, gdyż w ocenie Sądu wśród dokumentów brakowało oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu z ... grudnia 2009 r. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1413/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a., zaś brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny zauważył, że w pouczeniu udzielonym skarżącemu organ wskazał, iż do skargi należy dołączyć kompletną dokumentację w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego do organu środka odwoławczego oraz informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Pouczenie udzielone skarżącemu w piśmie z dnia ... lipca 2010 r. nie wskazywało jasno, jakie dokumenty dołączone do skargi muszą być złożone w oryginale, w związku z czym nie mogło ono wpłynąć negatywnie na prawo do wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że załączenie do skargi informacji JWPU w postaci kopii poświadczonej przez członka zarządu skarżącej spółki uzasadniało pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Niekompletność skargi była również konsekwencją błędnego pouczenia, w którym nie wskazano w sposób dokładny, że do skargi należy dołączyć oryginał lub poświadczoną przez notariusza kopię dokumentu, o której mowa w art. 30c ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Materialnoprawną podstawą rozpoznania skargi stanowią w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), dalej; u.z.p.p.r. Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 3 pkt 2 tej ustawy, sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie zostanie stwierdzone, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie zawarte w piśmie z dnia 22 lipca 2010r stwierdzające, że protest nie został uwzględniony. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WM 2007-2013, zatwierdzonej Uchwałą Zarządu Województwa ... 796/228/09 z dnia 07.04.2009r. kontrola sprawowana przez sąd nie będzie obejmować kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu do dofinansowania. W niniejszej sprawie, zgodnie ze wskazaną wyżej Procedurą odwoławczą i Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych, rozpatrzenie protestu po ocenie merytorycznej polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz wyjaśnieniu, czy ocena została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM zatwierdzonym Uchwała Nr 363/215/09 Zarządu WM z dnia 24 lutego 2009r. Nie jest zasadny zarzut niezastosowania się organu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez nierozpoznanie merytoryczne wniosku, gdyż wyrok WSA z 17 czerwca 2010r. zobowiązywał tylko do rozpoznania protestu Skarżącej, co zostało dokonane. Wniosek jest poddawany ponownej ocenie merytorycznej tylko wówczas, jeżeli protest zostanie uwzględniony i to w zakresie kryteriów, co do których oceny zarzuty protestu uwzględniono (§ 14, 15, 22 Regulaminu Oceny wniosków ). Ponieważ tutaj protest został oddalony w całości- organ nie miał możliwości ponownej oceny merytorycznej wniosku. Należy także pamiętać, że w trakcie procedury odwoławczej, rozpatrywanie protestu polega na badaniu prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami samego procesu ocennego (np. w zakresie błędnego sumowania pkt, braku uzasadnień ocen, pominięcia treści wniosku lub załączników). Zostało to w niniejszej sprawie przeprowadzone. Wnioskodawca złożył protest w pismach z dnia 6.01.2010r i 10.05.2010r. Nie zgadza się z oceną merytoryczną projektu w częściach: 1. B. ,,Ocena merytoryczna horyzontalna’’ – kryterium 1 ,,Potrzeba realizacji projektu’’ 2. C ,,Ocena szczegółowa’’ – kryterium 1 ,,Zakres oferty turystycznej’’ 3. C ,,Ocena szczegółowa’’- kryterium 4 ,,Akwizycja społeczno-gospodarcza obszaru, na którym projekt jest realizowany’’ 4. C ,,Ocena szczegółowa’’ – kryterium 5 ,,Partnerstwo’’ 5. A ,,Ocena strategiczna’’- kryterium 2 ,,Wpływ projektu na konkurencyjność województwa- konkurencyjność w układzie europejskim’’ 6. A ,,Ocena strategiczna’’ – kryterium 4 ,,Spójność regionu’’ - ,,Spójność regionu w zakresie: ekonomicznym i społecznym’’ Należy stwierdzić, że zarzuty Spółki polegają na polemice z ekspertami i kwestionowaniu ilości punktów przyznanych za poszczególne kryteria. Eksperci oceniający to osoby dysponujące odpowiednia wiedzą, a także działający zgodnie z ramami prawnymi obowiązującymi w danym konkursie. Zgodnie z regulaminem Oceny wniosków każdy projekt na etapie oceny merytorycznej był oceniany przez minimum 4 osoby wylosowane przez przewodniczącego spośród ekspertów powołanych w skład Komisji. Dwóch z nich dokonało oceny merytorycznej horyzontalnej i szczegółowej. Końcowa ocena to średnia arytmetyczna liczby punktów nadanych podczas oceny. W przypadku różnicy punktowej między ocenami rzędu 30 procent punktów liczonych od maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danej ocenie, wniosek musi być oceniony przez trzeciego eksperta wylosowanego przez przewodniczącego. Opinia trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca. Sąd stwierdza, że wszystkie powyższe zasady zostały prawidłowo zastosowane w sprawie i w sposób dokładny opisane w piśmie z dnia ...07. 2010r., będącym przedmiotem skargi. Wniosek taki wynika także z zebranego w sprawie materiału dowodowego, m. innymi kart ocen. Co do zarzutu brania udziału w rozpatrywaniu protestu przez osoby uprzednio zaangażowane w ocenę merytoryczna wniosku, to jest on zupełnie gołosłowny i poza samym jego postawieniem, strona skarżąca nie wskazała żadnych dowodów na jego poparcie. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 30c ust 3 pkt 2 u.z.p.p.r orzeczono jak w sentencji wyroku.